N°
447
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès-verbal de la séance du 28 juin 2000
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la mission commune d'information (1) chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales,
Tome I
Par M. Michel MERCIER,
Sénateur.
(1) Cette mission est composée de : MM. Jean-Paul Delevoye, président ; Jacques Bellanger, Joël Bourdin, Paul Girod, vice-présidents ; Robert Bret, Louis de Broissia, Jean-François Picheral, Lylian Payet, secrétaires ; Michel Mercier, rapporteur ; Claude Domeizel, Patrice Gélard, Hubert Haenel, Claude Haut, Daniel Hoeffel, Jean Huchon, Jean-François Humbert, Philippe Marini, Gérard Miquel, Bernard Murat, Philippe Nachbar, Jacques Oudin, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Raincourt, Philippe Richert, Bernard Seillier, Guy Vissac.
Collectivités locales. |
|
SOMMAIRE
Pages
MOTION ADOPTÉE PAR LA MISSION D'INFORMATION
17
INTRODUCTION
27
PREMIÈRE PARTIE - LA DÉCENTRALISATION ET L'EFFICACITÉ
DE L'ACTION PUBLIQUE
34
CHAPITRE PREMIER LE CONTEXTE : UNE RÉFORME EFFICACE ET
ADAPTÉE AUX NOUVEAUX DÉFIS SOCIAUX
36
I. LA DÉCENTRALISATION : UNE REDISTRIBUTION DES POUVOIRS AU
SERVICE DE L'EFFICACITE DE L'ACTION PUBLIQUE
36
A. L'EMERGENCE DIFFICILE DE L'IDEE DE DECENTRALISATION
36
1. Un long cheminement
36
a) Une histoire " cahotique "
36
b) Une double dépossession
38
2. Une affirmation progressive
40
a) Un réel mouvement de décentralisation
40
b) Une étape importante : le projet de loi relatif au
développement des responsabilités locales
41
B. LES PRINCIPAUX OBJECTIFS DE LA DÉCENTRALISATION
42
1. Une nouvelle distribution des pouvoirs dans un Etat unitaire
42
a) Une nouvelle distribution des pouvoirs
42
b) Le maintien des principes de l'Etat unitaire
44
2. La recherche d'une meilleure efficacité de l'action publique
4
5
a) Un Etat recentré sur ses compétences essentielles
45
b) Une organisation administrative rationalisée
47
3. Une démocratie de proximité
47
a) Un processus de décision proche des citoyens
47
b) Une capacité d'adaptation et d'innovation
48
II. L'AFFIRMATION DES COLLECTIVITÉS LOCALES COMME DES ACTEURS
ÉCONOMIQUES DE PREMIER PLAN
49
A. LA PLACE DES COLLECTIVITÉS LOCALES DANS L'ÉCONOMIE NATIONALE
4
9
1. Une place significative
50
2. Un facteur de croissance pour l'économie nationale
51
B. L'EFFICACITÉ DE LA GESTION DECENTRALISÉE
53
1. L'assainissement financier
53
2. La sagesse fiscale
58
3. Un excédent budgétaire
62
C. LE DÉVELOPPEMENT DU CONTRÔLE FINANCIER
63
III. DE NOUVEAUX DÉFIS POUR L'ACTION PUBLIQUE
64
A. DE PROFONDES MUTATIONS DÉMOGRAPHIQUE ET ÉCONOMIQUE
64
1. L'évolution démographique
64
a) Le vieillissement de la population française
64
b) Des contrastes territoriaux marqués en matière
démographique
67
2. La mondialisation de l'économie française
70
3. Le risque de fracture civique et sociale
71
a) Les incivilités et la fracture sociale
71
b) La fracture civique
72
c) Les risques d'inégalités que peuvent engendrer les nouvelles
technologies de la communication
74
B. UNE ADAPTATION NÉCESSAIRE DE L'ACTION PUBLIQUE
74
1. La nécessité croissante d'une gestion de
proximité
74
a) Une cohésion sociale renforcée
74
b) Les nouvelles attentes de la population
76
2. L'insertion des territoires dans l'ensemble européen
79
a) L'exigence d'une structuration efficace des territoires
79
b) La place croissante des politiques communautaires
80
C. LE DÉVELOPPEMENT DE LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE
81
1. Le rapprochement franco-allemand d'après guerre
81
2. L'affermissement des instruments juridiques et financiers
82
3. Une coopération active dans toutes les zones frontalières
françaises et européennes
83
CHAPITRE II LA COMPLEXITÉ DU PAYSAGE INSTITUTIONNEL DE LA
DÉCENTRALISATION
86
I. L'ÉTAT : UN ACTEUR ESSENTIEL QUI N'A PAS ENCORE
INTÉGRÉ LA LOGIQUE DE LA DÉCENTRALISATION
86
A. LE RÔLE AMBIGU DE L'ÉTAT : CONTRÔLEUR ET ACTEUR DE
LA VIE LOCALE
86
1. l'État, contrôleur de la vie locale
86
a) Les principes : la substitution du contrôle a posteriori à
la tutelle
87
b) Les insuffisances du contrôle de légalité
87
c) Les ambiguïtés du contrôle de légalité
90
d) L'inadaptation des contrôles financiers
92
2. l'État, acteur de la vie locale
96
B. UN ÉTAT QUI N'A PAS ADAPTÉ SON ORGANISATION À LA
DÉCENTRALISATION
98
1. Le bilan mitigé des partages de services
99
a) Les principes retenus par les lois de décentralisation
99
b) Une mise en oeuvre complexe
101
c) Le partage non réalisé : des services en
parallèle sinon en " doublon "
105
2. La déconcentration et la restructuration des administrations
territoriales de l'état sont toujours en chantier
106
a) Les enjeux de la déconcentration
107
b) Un objectif sans cesse réaffirmé
107
c) Une mise en oeuvre laborieuse
110
d) L'insuffisante restructuration des services territoriaux de l'État
11
4
e) Un pis-aller : la coordination sans réorganisation des services
115
II. UNE ORGANISATION TERRITORIALE EN DEVENIR
117
A. LES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES : L'ABSENCE D'UN
MODÈLE UNIQUE
117
1. Décentralisation et évolution du modèle
fédéral
117
2. Décentralisation et mutation de l'État unitaire
119
3. Régionalisation et décentralisation
121
4. La " dévolution " au Royaume-Uni
122
5. L'Espagne : l'État des autonomies
124
6. L'Italie : en route pour une autonomie toujours plus grande des
régions
124
7. La permanence du modèle allemand
125
B. UNE NOUVELLE DONNE POUR L'ORGANISATION TERRITORIALE : LA MONTÉE
EN PUISSANCE DE L'INTERCOMMUNALITÉ DE PROJET
127
1. Une préoccupation ancienne
127
a) Un remède à l'émiettement communal
127
b) Les principales étapes : une " stratification " des
structures
128
c) Les lignes directrices d'une réforme de
l'intercommunalité : le rôle actif du Sénat
130
2. Une relance récente : la loi du 12 juillet 1999
132
a) Les principaux objectifs
132
b) Un premier bilan encourageant
136
C. DES FACTEURS DE COMPLEXITE POUR L'ORGANISATION TERRITORIALE
138
1. Les ambiguïtés de la politique des pays
139
a) La loi d'orientation du 4 février 1995 : le pays espace de
projet
139
b) La loi du 25 juin 1999 : une procédure plus complexe
140
2. La prolifération des " zonages "
141
a) Le zonage : un outil complexe mais pourtant utile
141
b) Une simplification toujours attendue
145
3. Les mécanismes complexes des interventions communautaires
150<
/A>
a) Un poids significatif dans la vie locale
150
b) Une mise en oeuvre complexe
151
D. LES SPÉCIFICITÉS DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER
156
CHAPITRE III LE CADRE DE L'EXERCICE DES COMPÉTENCES LOCALES :
DES BLOCS DE COMPÉTENCES À LA COGESTION
160
I. UNE LOGIQUE INITIALE DÉVOYÉE
161
A. LA LOGIQUE INITIALE
161
1. Une nouvelle conception du rôle de l'Etat dans un cadre
défini par la loi
161
a) Une nouvelle conception du rôle de l'Etat
161
b) Un cadre fixé par la loi
165
2. Des transferts de blocs de compétences en fonction des vocations
dominantes de chaque niveau de collectivité locale
167
a) L'identification des vocations dominantes des différents niveaux
167<
/A>
b) La détermination de blocs de compétences
169
B. UNE LOGIQUE DÉVOYÉE
170
1. De la confusion...
170
a) La multiplication des formules de cogestion
170
b) Un cadre contraignant pour les collectivités locales
178
2. ... A la recentralisation des compétences
179
a) Des dispositifs coercitifs
179
b) Une présomption inacceptable : l'incapacité des
collectivités locales à appliquer la loi
184
II. UNE LOGIQUE CONTRACTUELLE INÉGALITAIRE
186
A. L'IMPORTANCE CROISSANTE DES TECHNIQUES CONTRACTUELLES
188
1. Les contrats de plan Etat-régions : une enveloppe
financière considérable en partie seulement prise en charge par
l'Etat
188
a) La contractualisation décentralisée, héritière
de " l'ardente obligation " nationale
188
b) Des financements croissants, répartis entre plusieurs partenaires
189
2. Les contrats de ville ou la tentative de rationalisation d'une politique
foisonnante
192
a) Une prolifération à laquelle la contractualisation n'a pas
totalement mis fin
192
b) Une politique partagée
195
3. Les contrats locaux de sécurité : un outil
perfectible
197
a) Une procédure qui couvre une part croissante du territoire
197
b) Une méthodologie perfectible
199
4. Les autres contrats : quelle cohérence globale et quelle
place pour les collectivités territoriales ?
201
B. LA RUPTURE DE L'ÉGALITÉ ENTRE LES CONTRACTANTS
202
1. Le contrat, vecteur de l'intervention de l'Etat
202
a) La méthode, ou le déséquilibre dans la
négociation du contrat
202
b) Les matières contractuelles, ou le déséquilibre dans le
contenu du contrat
204
2. L'absence de sanction du non respect par l'Etat de ses engagements
20
6
a) Une exécution défaillante des engagements financiers
206
b) Une relation contractuelle dépourvue de force contraignante ?
21
0
CHAPITRE IV FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE : L'ETAT ÉLABORE
DES RÈGLES INADAPTÉES DONT IL NE SUPPORTE PAS LES
CONSÉQUENCES
213
I. UNE CONSTRUCTION STATUTAIRE LABORIEUSE QUI N'A PAS SUFFISAMMENT PRIS EN
COMPTE LES BESOINS SPÉCIFIQUES DES COLLECTIVITÉS LOCALES
214<
/A>
A. LES PRINCIPES POSÉS EN 1984 : UNITÉ, PARITÉ...
SPÉCIFICITÉ
214
1. L'unité de la fonction publique territoriale
214
2. La parité entre les fonctions publiques
215
3. La spécificité de la fonction publique territoriale
216
B. LA DIFFICILE MISE EN PLACE DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE
216
II. DES DISPOSITIONS STATUTAIRES ET RÉGLEMENTAIRES INADAPTÉES
ET RIGIDES
217
A. DES PROCÉDURES TRÈS LOURDES
218
1. Le recrutement et le système du concours
219
2. La formation
220
3. Le déroulement de carrière et la mobilité
220
4. Les incidents de carrière
222
B. DES INSTITUTIONS QUI ONT MONTRÉ LEURS LIMITES
223
1. Le CNFPT
223
2. Les centres de gestion
223
3. La CNRACL : une situation financière inquiétante
2
24
C. LES RÉMUNÉRATIONS SONT CONTRAINTES AU NOM DU PRINCIPE DE
PARITÉ
225
D. LE RECRUTEMENT DE CONTRACTUELS EST FORTEMENT ENCADRÉ
226
E. L'INADÉQUATION DES STATUTS PARTICULIERS AUX NOUVEAUX BESOINS DES
COLLECTIVITÉS LOCALES
228
F. LE CAS PARTICULIER DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER.
228
1. La surrémunération est un frein à l'embauche
228
2. Les indemnités d'éloignement
229
3. L'emploi de non-titulaires
229
III. LES INCERTITUDES QUANT AU VOLUME DE L'EMPLOI PUBLIC TERRITORIAL
230
A. L'EXTENSION DE LA NOTION D'AGENT PUBLIC CRÉE DES CHARGES POUR LES
COLLECTIVITÉS EMPLOYEURS
230
1. La réduction de la possibilité pour les
collectivités de recruter sur des contrats de droit privé
230
2. Une rigidité accrue de la gestion des personnels
231
B. LE RENOUVELLEMENT DES EFFECTIFS
232
CHAPITRE V UN SYSTÈME DE FINANCEMENT QUI NE GARANTIT PAS L'AUTONOMIE
LOCALE
234
I. LA NOUVELLE DONNE DE LA DÉCENTRALISATION
235
A. L'HÉRITAGE DU " PLAN DE DÉVELOPPEMENT DES
RESPONSABILITÉS LOCALES "
235
B. UN RENFORCEMENT DE L'AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS
23
7
II. LA COMPENSATION FINANCIÈRE DES TRANSFERTS DE CHARGES :
THÉORIE ET PRATIQUE
238
A. LES PRINCIPES DE LA COMPENSATION
239
1. Une compensation intégrale à la date du transfert
239
2. Une compensation constituée au moins pour moitié par des
ressources fiscales
240
B. LES AMBIGUÏTÉS D'UN SYSTÈME COMPLIQUÉ
241
1. Le mode de calcul des compensations ne permet pas une compensation
intégrale
241
a) Le calcul des compensations repose sur la distinction entre
l'évolution théorique et l'évolution réelle des
ressources et charges transférées
241
b) Cette distinction n'a pas permis une compensation intégrale des
charges transférées
243
2. La remise en cause du principe du financement par la fiscalité
246
3. Le régime de compensation est-il respectueux de la libre
administration des collectivités locales ?
249
C. L'ALOURDISSEMENT DES CHARGES NON COMPENSÉES : UN RISQUE POUR LES
BUDGETS LOCAUX
251
1. Les transferts de charges ne concernent pas seulement les domaines
mentionnés par les lois de décentralisation
251
2. Un décalage entre les procédures et les enjeux
financiers
255
III. LE DÉMANTÈLEMENT DE LA FISCALITÉ LOCALE
257
A. UNE FISCALITÉ LOCALE DE PLUS EN PLUS " VIRTUELLE "
257
1. Une marge de manoeuvre fiscale de plus en plus réduite
257
a) La marge de manoeuvre fiscale des collectivités locales ...
257
b) ... se réduit peu à peu
259
2. L'évolution des taux et des bases détermine de moins en
moins l'évolution du produit
260
3. Peut-on encore parler d'impôts directs locaux ?
261
B. LE COÛT DE LA NON RÉFORME
263
1. Des inégalités qui se perpétuent et amènent
l'Etat à supprimer tout ou partie des impôts directs locaux
26
3
a) Les inégalités " inévitables "
263
b) Les inégalités injustifiables
264
c) La stratégie des gouvernements successifs : payer plutôt
que réformer
267
2. Une charge croissante pour le budget de l'Etat
268
3. Un manque à gagner pour les collectivités locales
271
a) Les modes d'indexation entraînent des manques à gagner
272
b) Les mécanismes d'érosion du montant des compensations
273
c) Les conséquences sur la taxe foncière et la taxe
d'enlèvement des ordures ménagères
276
IV. LES COLLECTIVITÉS LOCALES, VARIABLE D'AJUSTEMENT DU BUDGET DE
L'ETAT
277
A. L'ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DES CONCOURS DE L'ÉTAT
277
1. Les concours de l'Etat : un ensemble
hétérogène
277
a) Les dégrèvements
278
b) Les compensations
278
c) Les dotations de l'Etat
279
2. La réduction de la part des dotations dans l'effort total de
l'Etat
285
B. L'ENVELOPPE NORMÉE : UN " RENDEZ-VOUS MANQUÉ "
286
1. Concilier maîtrise des dépenses publiques et
stabilité des concours aux collectivités locales : une bonne
idée ...
287
a) Maîtriser les dépenses publiques
287
b) Améliorer la prévisibilité de l'évolution des
budgets locaux
288
2. ... qui a été détournée de son objet initial
....
289
3. ... et qui n'a pas modifié la nature des relations
financières entre l'Etat et les collectivités locales
291
V. LA PÉRÉQUATION EN PANNE
292
A. LE CONTRASTE ENTRE LES BESOINS ET LES CREDITS
292
1. Les difficultés de mesurer les écarts de richesse
292
2. Un faible volume de crédits
297
3. La péréquation : du
" saupoudrage " ?
298
B. LA FAIBLESSE DES INSTRUMENTS EXISTANTS
299
1. La DGF des communes est peu péréquatrice
299
a) Les modalités de répartition de la DGF des communes et des
structures intercommunales
299
b) Les crédits consacrés à la péréquation ne
parviennent pas à " décoller "
302
c) L'origine du blocage
305
2. Les fonds nationaux de péréquation
307
a) Des fonds à l'objet de moins en moins défini
307
b) La péréquation finance la péréquation
309
c) Une situation paradoxale
309
3. La péréquation des réductions de crédits
311
a) La réforme de la DGE
311
b) La modulation des baisses de DCTP
313
c) Les compensations d'exonérations fiscales sont-elles
péréquatrices ?
314
C. LES NOUVELLES FORMES DE PÉRÉQUATION
316
1. La péréquation volontaire des ressources fiscales : la
taxe professionnelle unique
316
2. La péréquation forcée des ressources fiscales
31
7
3. Les contrats de plan sont-ils péréquateurs ?
319
VI. UN ÉTRANGE MOUVEMENT DE RECENTRALISATION DES FINANCES LOCALES
321
A. LA MÉCANIQUE DE LA RECENTRALISATION
321
1. La transformation d'impôts locaux en dotations
budgétaires
322
2. Les concours de l'Etat aux collectivités locales sur la
sellette
323
B. POURQUOI L'ÉTAT RECENTRALISE-T-IL ?
324
1. Améliorer la justice fiscale ?
324
2. Renforcer la péréquation ?
327
3. Maîtriser la dépense publique ?
328
CHAPITRE VI UN BILAN SECTORIEL
330
I. L'AIDE SOCIALE
330
A. L'ALTÉRATION PROGRESSIVE DU PRINCIPE DES " BLOCS DE
COMPÉTENCE "
331
1. La volonté originelle de clarification
331
a) Un principe simple
331
b) L'émiettement structurel du secteur social
333
c) La définition centralisée de l'aide sociale légale
334<
/A>
d) Une compétence résiduelle de l'Etat aux contours flous
336
2. Des difficultés de mise en oeuvre des compétences
partagées
338
a) La prise en charge des personnes handicapées
338
b) La prise en charge des parents isolés en difficulté
341
c) La judiciarisation de l'aide sociale à l'enfance
342
d) Des COTOREP insuffisamment attentives aux préoccupations des
départements
345
3. De nouvelles formes de " partenariat imposé "
346
a) Le revenu minimum d'insertion (RMI)
347
b) Le logement pour les plus démunis
348
c) Les fonds d'aide aux jeunes (FAJ)
350
4. L'Etat conserve une emprise forte sur des facteurs essentiels
d'évolution de la dépense départementale d'aide
sociale
350
a) Le département ne contrôle pas l'évolution des
rémunérations des personnels sociaux et médico-sociaux
351
b) Le poids des normes
358
B. LA DÉCENTRALISATION A PERMIS UNE AMÉLIORATION DE LA
PERFORMANCE PUBLIQUE DANS LE DOMAINE SOCIAL
359
1. L'amélioration des performances en matière sociale
359<
/A>
a) Une dépense maîtrisée dans un contexte difficile
359
b) La décentralisation n'est pas un facteur d'aggravation des
inégalités de l'offre sociale
362
c) Les départements ont su développer leurs services sociaux
367<
/A>
2. Les défis à relever
369
a) Des besoins élevés en matière de renforcement de la
cohésion sociale et de prévention pour la jeunesse
370
b) La question lourde de la dépendance
371
II. LA FORMATION PROFESSIONNELLE
376
A. UN TRANSFERT CLAIR EN APPARENCE
376
1. Les choix de 1983
376
2. L'apprentissage
377
3. La formation professionnelle continue
378
4. La formation professionnelle des jeunes
379
B. UN ETAT OMNIPRÉSENT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION
381
1. L'Etat conserve en droit et en fait une compétence
considérable
382
2. L'Etat a étendu son rôle d'impulsion en sollicitant des
financements croisés
384
3. La région occupe encore une place restreinte dans le
système de financement de la formation professionnelle
385
III. LA SÉCURITÉ
386
A. UNE COMPÉTENCE LARGEMENT PARTAGÉE
386
1. Un pouvoir étendu du maire en matière de police
386
a) L'objet de la police municipale
386
b) Les limites du pouvoir de police du maire
387
2. L'affirmation du rôle des polices municipales
389
a) L'émergence des polices municipales
389
b) Le nouveau cadre juridique issu de la loi du 15 avril 1999
390
B. LES LIMITES ACTUELLES DE LA POLITIQUE DE PROXIMITE
395
1. Des mesures marquées par de nombreuses incertitudes
396
a) Les contrats locaux de sécurité
396
b) Les emplois de proximité
397
c) Les difficultés rencontrées dans le redéploiement des
personnels vers les zones sensibles
399
2. Un fort sentiment d'insécurité
400
a) Une croissance globale des infractions
400
b) Une aggravation de l'insécurité quotidienne
401
IV. L'ÉDUCATION
402
A. LE PARTAGE DES COMPÉTENCES
403
1. L'organisation institutionnelle
404
a) Le champ d'application des transferts de compétences
404
b) Les nouvelles règles de planification et de programmation des
équipements scolaires
404
c) Le régime des établissements publics locaux d'enseignement
405
d) Les prérogatives conservées par l'Etat
406
2. L'organisation financière
407
a) Un financement partagé
407
b) Des mécanismes spécifiques de compensation.
407
c) Financements conjoints entre collectivités de niveaux
différents.
408
3. La prise en charge par les collectivites de leurs nouvelles
competences.
408
a) Transferts et mises à disposition de personnels.
408
b) L'organisation des services locaux
413
B. UN BILAN SATISFAISANT MALGRÉ DES INSUFFISANCES
413
1. Les insuffisances de la programmation
413
2. Des financements multiples
414
a) Les contributions des communes
414
b) Les concours de l'Etat
414
3. Le remarquable effort des collectivités locales
415
C. LA QUESTION DES TRANSPORTS SCOLAIRES
416
D. LA PARTICIPATION DES RÉGIONS AU FINANCEMENT DE L'ENSEIGNEMENT
SUPÉRIEUR
418
V. LA CULTURE
419
A. L'INTERVENTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES A PRIS SON ESSOR AVANT LA
DÉCENTRALISATION
419
B. LES PRINCIPES RETENUS PAR LES LOIS DE DÉCENTRALISATION
421
1. La confirmation des compétences exercées par les
collectivités territoriales dans le domaine culturel
421
2. Des compétences partagées
423
a) Les enseignements culturels
423
b) Les bibliothèques
423
c) Les archives
424
d) Les autres compétences
424
3. Des compétences encadrées
425
4. L'évolution depuis 1983
425
a) Une lente mise en oeuvre des lois de décentralisation
425
b) L'évolution législative
426
5. Les cas particuliers des départements d'outre-mer, puis de la
Corse
427
C. LES FAITS : DYNAMISME ET EFFICACITE DE L'ACTION CULTURELLE DES
COLLECTIVITES LOCALES, RETICENCE DE L'ETAT
427
1. Un dynamisme local avéré
427
a) La prise de conscience de l'importance du développement culturel
local
427
b) La mobilisation de moyens importants
428
c) Des politiques innovantes, adaptées aux besoins locaux
430
2. L'emprise de l'Etat
430
a) L'instrumentalisation des financements croisés
430
b) Les obstacles à la déconcentration
431
VI. LE SPORT
432
A. AVANT LA DÉCENTRALISATION : DÉJÀ UN TERRAIN DE
CHOIX POUR L'INITIATIVE LOCALE
432
1. Développement des équipements
432
2. Création des services municipaux des sports
433
3. Les départements
433
B. LES LOIS DE DÉCENTRALISATION ET LA LOI " SPORT " : LES
SILENCES DU LÉGISLATEUR SUR LES COMPÉTENCES DES
COLLECTIVITÉS LOCALES
434
1. Le sport : un domaine oublié par les lois de
décentralisation
434
2. La loi sport du 16 juillet 1984
434
3. Les modifications successives de la loi " sport "
435
C. UN DYNAMISME QUI CONFIRME LA PRÉPONDERANCE DES COMMUNES
436
1. Un effort financier considérable
436
2. L'action relative aux équipements et installations sportives
4
38
a) Action en matière de sécurité
438
b) Les installations sportives
438
3. Un soutien indispensable au mouvement sportif
439
4. Des initiatives pour les nouvelles pratiques sportives
440
D. DES DYSFONCTIONNEMENTS QUI HANDICAPENT LES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES DANS LE DOMAINE DU SPORT
440
1. La multiplicité des services extérieurs
compétents
441
2. Normes et responsabilité
441
a) Les normes techniques
442
b) Les règles applicables aux personnels sportifs
442
VII. LES INTERVENTIONS ÉCONOMIQUES DES COLLECTIVITÉS
LOCALES
443
A. LA SITUATION ANTÉRIEURE À 1982 : UN CADRE JURISPRUDENTIEL
RESTRICTIF
443
B. LES LOIS DE DÉCENTRALISATION : PRINCIPES ET LIMITES
444
C. LE DISPOSITIF RÉSULTANT DE LA NOUVELLE LÉGISLATION
446
1. L'action en faveur du développement économique
446
a) Les aides directes au développement économique
447
b) Les aides indirectes
448
2. La protection des intérêts économiques et sociaux de
la population
449
a) Les aides aux entreprises en difficulté
450
b) Le maintien des services nécessaires à la population
451
c) Les subventions des communes aux entreprises exploitant un cinéma
451
D. LE BILAN QUANTITATIF ET QUALITATIF
452
1. Le développement constant des aides aux entreprises
452
a) Il n'est pas aisé de mesurer l'importance des aides accordées.
453
b) La multiplication des initiatives, parfois au-delà du cadre
légal
455
2. Les interventions économiques des collectivités
territoriale sont-elles efficaces ?
456
E. UN CADRE JURIDIQUE EN DÉCALAGE AVEC LA RÉALITÉ
459
1. Les manquements aux règles
459
2. Les difficultés d'interprétation et de contrôle
4
60
a) Les incertitudes du cadre juridique résultent tout d'abord du droit
communautaire
460
b) La réglementation nationale est également
génératrice de difficultés
463
DEUXIÈME PARTIE - LES PROPOSITIONS DE LA MISSION D'INFORMATION :
POUR UNE RÉPUBLIQUE TERRITORIALE
466
CHAPITRE I UNE ORGANISATION INSTITUTIONNELLE PLUS EFFICACE
468
I. POUR UN ÉTAT TERRITORIAL ADAPTÉ À LA
DÉCENTRALISATION
468
A. UN ÉTAT RECENTRÉ SUR SES COMPÉTENCES ESSENTIELLES
468
a) L'État n'a pas le monopole de l'intérêt
général
468
b) L'État doit se désengager des fonctions de gestion
469
B. RÉNOVER LA FONCTION DE CONTRÔLE
470
1. L'État doit veiller à la qualité du contrôle
de légalité
470
a) Sanctionner les défaillances manifestes du contrôle de
légalité
470
b) Renforcer la qualité juridique du contrôle
472
2. La fonction de conseil doit être développée
473
a) Les attentes des élus sont fortes
473
b) Renforcer les capacités d'expertise interne
473
3. Les contrôles financiers
468
C. CHANGER L'ORGANISATION TERRITORIALE DE L'ÉTAT
469
1. Parfaire les partages de services
469
2. Alléger l'organisation territoriale de l'État
470
D. UNE NOUVELLE APPROCHE DE LA DÉCONCENTRATION
471
1. Dénoncer les ambiguïtés de la
déconcentration
471
a) L'inertie des administrations centrales
471
b) Quels liens entre décentralisation et déconcentration ?
4
72
2. Redéfinir les rôles respectifs des administrations centrales
et des services déconcentrés
474
3. Promouvoir une véritable " interministérialité
de terrain "
474
4. Renforcer le rôle du préfet comme interlocuteur des
collectivités locales
476
II. ACCOMPAGNER LES MUTATIONS DE L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE LOCALE
47
7
A. POURSUIVRE LE RENFORCEMENT DE L'INTERCOMMUNALITE SANS REMETTRE EN CAUSE
L'IDENTITE COMMUNALE
477
1. La commune, cellule de base de la démocratie locale
477
a) Une perception claire par les élus locaux du rôle de
l'intercommunalité
477
b) Une réaffirmation nécessaire de la place des communes
478
2. Un mouvement de rationalisation de l'intercommunalité qui doit
être approfondi
479
a) Des progrès incontestables
479
b) Des améliorations souhaitables
480
3. Vers une élection directe des délégués
intercommunaux ?
483
a) Une question importante pour la démocratie locale...
483
b) ...Dont tous les effets doivent être mesurés
484
B. PROMOUVOIR UNE DOUBLE EXIGENCE D'EFFICACITÉ ET DE SIMPLIFICATION
485<
/A>
1. L'exigence d'efficacité
486
a) Une identification claire des missions respectives des différents
niveaux
486
b) Encourager les formules de coopération interdépartementale et
interrégionale
490
c) Vers un droit à l'expérimentation institutionnelle ?
491<
/A>
2. L'exigence de simplification
491
a) Le pays doit rester un espace de projet
491
b) Pour une harmonisation des zonages et une simplification des
procédures qui leur sont attachées
492
C. RENFORCER LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE
493
1. Les principaux freins au développement de la coopération
décentralisée
493
2. Promouvoir une politique globale et intégrée dans les
objectifs de l'aménagement du territoire national
494
CHAPITRE II DES COMPÉTENCES CLARIFIÉES ET
RENFORCÉES
497
I. UN PRÉALABLE : UNE AMÉLIORATION DU CADRE JURIDIQUE ET
FINANCIER D'EXERCICE DES COMPÉTENCES
498
A. DES PRINCIPES MIEUX AFFIRMÉS POUR L'EXERCICE DES COMPÉTENCES
TRANSFÉRÉES
498
1. Une compensation intégrale et évolutive des charges
transférées
498
2. Une réelle liberté d'organisation dans la mise en oeuvre
des compétences transférées
501
a) Retrouver l'esprit de la décentralisation
501
b) Quelles voies juridiques pour mieux garantir le respect des
compétences locales ?
502
3. Un droit à l'expérimentation sur la base du volontariat
503
B. DE NOUVELLES RÈGLES DU JEU POUR L'EXERCICE EN PARTENARIAT DE
COMPÉTENCES PARTAGÉES
507
1. Entre l'Etat et les collectivités locales : un partenariat
rééquilibré
507
a) Pour un Etat " contractuel "
507
b) Une nouvelle règle du jeu pour les relations contractuelles entre
l'Etat et les collectivités locales
507
2. Entre collectivités locales : la promotion de la
collectivité chef de file
509
C. DES MOYENS INSTITUTIONNELS RENFORCÉS
512
1. La recherche de formules adaptées pour surmonter les
rigidités du cadre institutionnel
513
2. Le rôle de la gestion déléguée
515
3. Les sociétés d'économie mixte
516
II. UNE RÉPARTITION PLUS RATIONNELLE DES COMPÉTENCES AU
SERVICE DE L'EFFICACITÉ DE L'ACTION PUBLIQUE
519
A. L'ÉDUCATION : TRANSFÉRER LA RESPONSABILITÉ DES
BÂTIMENTS UNIVERSITAIRES AUX RÉGIONS
520
B. LA FORMATION PROFESSIONNELLE : RENFORCER LA COMPÉTENCE DES
RÉGIONS
523
C. L'ÉQUIPEMENT : CONFIER AU DÉPARTEMENT L'ENTRETIEN DES
ROUTES NATIONALES
524
D. L'ACTION SOCIALE ET MÉDICO-SOCIALE : DÉMÊLER
L'ÉCHEVEAU DES COMPÉTENCES PARTAGÉES ENTRE L'ETAT ET LE
DÉPARTEMENT
526
1. Clarifier la répartition des compétences
526
2. Revenir à l'esprit des " blocs de compétence "
pour gérer les nouveaux domaines de l'action sociale
527
E. LA CULTURE : MIEUX ORDONNER UN PAYSAGE CONFUS
528
F. LA SÉCURITÉ : OUVRIR DROIT À
L'EXPÉRIMENTATION POUR PLACER UNE POLICE TERRITORIALE DE
PROXIMITÉ SOUS L'AUTORITÉ DES MAIRES
530
1. Une exigence : relever le défi de la délinquance de
proximité
530
2. Mieux associer les élus locaux aux politiques de
sécurité
531
G. LES SERVICES DÉPARTEMENTAUX D'INCENDIE ET DE SECOURS : RENFORCER
LE RÔLE DU DÉPARTEMENT
532
1. Le bilan de la départementalisation
532
2. Le financement très contesté des SDIS
534
3. Pour un renforcement du rôle du département
534
H. LES INTERVENTIONS ÉCONOMIQUES DES COLLECTIVITÉS LOCALES :
ADAPTER LE DROIT AUX RÉALITÉS LOCALES
535
CHAPITRE III POUR UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DES
SPÉCIFICITÉS DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE
541
I. RELEVER LE DÉFI DES 35 HEURES
541
A. DE TROP NOMBREUSES INCERTITUDES
541
1. L'absence de norme
541
2. Le constat établi par le " rapport Roché "
54
2
B. UNE MÉTHODE CONTESTABLE
543
1. La méthode réglementaire a été retenue
après l'échec d'un accord-cadre
543
2. Une disposition nationale est-elle nécessaire ?
545
II. ASSOUPLIR LES CONTRAINTES STATUTAIRES ET AFFIRMER LA
SPÉCIFICITÉ DES COLLECTIVITÉS LOCALES
546
A. RESPECTER LA LIBERTÉ DE RECRUTEMENT ET DE GESTION DES EMPLOYEURS
LOCAUX
547
1. Professionnaliser les concours
547
2. Respecter la liberté contractuelle et la liberté de
gestion
548
B. AFFIRMER LE POUVOIR DE DÉCISION DES COLLECTIVITÉS
LOCALES : POUR UN PRINCIPE DE PARITÉ QUI NE SOIT PAS À SENS
UNIQUE
549
C. LA FORMATION ET LA MOBILITÉ : POUR UNE FONCTION PUBLIQUE
TERRITORIALE PLUS ATTRACTIVE
549
1. Une formation initiale rénovée
549
2. Une obligation de fidélité ?
550
3. La mobilité et le déroulement de carrière :
récompenser le mérite et les compétences
550
D. LE PRINCIPE D'ADAPTATION ET L'ANTICIPATION DES BESOINS DES
COLLECTIVITÉS LOCALES : L'EXEMPLE DE L'INTERCOMMUNALITÉ
551<
/A>
CHAPITRE IV UN SYSTÈME DE FINANCEMENT LOCAL RENOVÉ
555
I. LA FISCALITE LOCALE, CONDITION NÉCESSAIRE DE LA LIBRE
ADMINISTRATION
555
A. LA LIBRE ADMINISTRATION NE SE RESUME PAS A LA LIBERTÉ DE
DÉPENSER
556
1. Un modèle possible
556
2. Une solution inadaptée au contexte français
557
B. UN ATOUT À PRÉSERVER
558
1. Un impératif démocratique
559
2. Une nécessité économique
560
3. Une exigence constitutionnelle
562
C. POUR DES IMPÔTS LOCAUX ADAPTÉS ET GARANTIS
CONSTITUTIONNELLEMENT
564
1. Vers une réforme de la Constitution ?
564
2. Des impôts locaux adaptés
565
II. UNE PÉRÉQUATION RENFORCÉE
573
A. LA PÉRÉQUATION EST-ELLE COMPATIBLE AVEC LA
DECENTRALISATION ?
573
1. Les termes du débat
573
2. La péréquation est le corollaire de la
décentralisation
573
B. AMÉLIORER LE CARACTÈRE PÉRÉQUATEUR DE LA DGF
574
1. Modifier l'ordre de répartition des composantes de la
DGF ?
574
2. Dissocier la dotation d'intercommunalité de la DGF des communes
?
575
3. Lier l'évolution de la dotation forfaitaire à celle de la
dotation d'intercommunalité ?
576
C. RATIONALISER LES DISPOSITIFS ACTUELS
577
1. Simplifier les dispositifs actuels ?
577
2. Mieux cibler les dispositifs actuels ?
578
3. Renforcer les moyens des dispositifs actuels ?
579
III. UNE NOUVELLE DONNE POUR LES CONCOURS DE L'ÉTAT
581
A. FIXER DES RÈGLES DU JEU CLAIRES
582
1. Instaurer un véritable rendez-vous triennal
582
2. Associer les collectivités locales aux décisions qui ont
des conséquences sur leurs budgets
583
B. REVOIR LE MODE D'INDEXATION DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT
585
1. Associer les collectivités locales à la croissance
585<
/A>
a) Quelle progression pour l'enveloppe normée ?
585
b) Quelle progression pour les dotations de fonctionnement et
d'équipement ?
586
2. Le cas particulier de l'indexation des compensations
d'exonérations fiscales
588
LES PROPOSITIONS DE LA MISSION D'INFORMATION
591
OBSERVATIONS DU GROUPE SOCIALISTE SUR LES PROPOSITIONS FIGURANT DANS LA
MOTION ADOPTÉE PAR LA MISSION D'INFORMATION SUR LA
DÉCENTRALISATION
597
ANNEXES
601
ANNEXE 1 RAPPEL DES PROPOSITIONS DU RAPPORT D'ÉTAPE DE LA MISSION
D'INFORMATION
603
ANNEXE 2 LISTE DES PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES
611
MOTION ADOPTÉE
PAR LA MISSION D'INFORMATION
La
mission d'information, commune à cinq commissions permanentes du
Sénat, a été chargée de dresser le bilan de la
décentralisation et de proposer les améliorations de nature
à faciliter l'exercice des compétences locales.
La mission a tout d'abord centré ses réflexions et ses
propositions sur deux sujets de préoccupation prioritaires pour les
élus locaux, qu'elle a traités dans un rapport d'étape
publié en janvier 2000 :
la mission a plaidé pour que la
sécurité de l'environnement juridique des collectivités
locales soit renforcée, et pour que le statut de l'élu soit
rénové.
*
*
*
Parvenue
au terme de ses travaux qui ont duré dix-huit mois,
la mission
présente un
bilan de la décentralisation établi
sous l'angle de l'efficacité de l'action publique,
qu'elle a
décidé de privilégier.
1. La mission considère que la décentralisation est plus
que jamais d'actualité pour relever les défis auxquels l'action
publique est confrontée.
• Conçue et mise en oeuvre, voilà près de
vingt ans, dans un contexte d'épuisement du modèle jacobin, la
décentralisation a redistribué les pouvoirs, les
compétences et les moyens au profit des collectivités
territoriales, dont la région alors érigée en
collectivité de plein exercice. La réforme avait pour principal
objectif de rechercher une meilleure efficacité de l'action publique en
rapprochant la décision du citoyen. La décentralisation a atteint
ses buts. Les collectivités locales se sont pleinement investies dans
les compétences qui leur ont été dévolues, plus
rapidement, plus efficacement et à moindre coût que l'Etat
n'aurait pu le faire. Libérées, les initiatives locales se sont
développées dans tous les domaines ouverts à la
démocratie de proximité. La gestion décentralisée a
fait la preuve de sa vitalité.
• Les collectivités locales se sont affirmées comme
des acteurs économiques de premier plan. Elles occupent une place
significative dans l'économie nationale et leurs investissements, qui
représentent plus des deux-tiers de l'investissement public, constituent
un facteur de croissance avéré. L'assainissement financier et la
sagesse fiscale caractérisent l'efficacité de la gestion
décentralisée. L'excédent budgétaire des
collectivités locales a permis à la France de se conformer aux
critères de Maastricht.
• La démocratie locale reste primordiale pour faire face aux
nouveaux défis qui résultent des grandes tendances de
l'évolution démographique, économique et sociale. Le
vieillissement inéluctable de la population -à l'exception
notable de l'outre-mer-, la mondialisation, le risque d'une fracture civique,
sociale, territoriale, creusent les inégalités et créent
de nouveaux besoins qui appellent des solutions diversifiées. L'action
publique doit s'adapter pour renforcer la gestion de proximité,
préserver la cohésion sociale menacée et répondre
aux nouvelles attentes des citoyens. Il faut aussi mieux insérer les
territoires dans l'ensemble européen.
2. La mission constate la complexité du paysage institutionnel
local, en particulier parce que l'Etat n'a pas encore tiré toutes les
conséquences de la décentralisation. L'organisation
administrative locale est cependant en pleine évolution sous l'effet de
la réforme de l'intercommunalité.
• Le rôle de l'Etat, à la fois contrôleur et
acteur de la vie locale, reste ambigu. Il n'a pas encore adapté son
organisation à la décentralisation. La déconcentration est
toujours en chantier et les élus se plaignent légitimement de ne
pas avoir affaire à un interlocuteur unique.
• La remise en ordre de l'intercommunalité a lancé un
mouvement de mise en commun des compétences de nature à
remédier aux inconvénients de la dispersion communale. Sa
montée en puissance favorisera l'émergence de territoires de
projet et modifiera les relations entre les différents niveaux de
collectivité, sans que l'on puisse encore apprécier l'ampleur de
ces évolutions à venir.
3.
La mission constate que la logique initiale de la
décentralisation, fondée sur une répartition des
compétences par blocs, a été perdue de vue. A la
clarification des compétences s'est substituée une autre logique,
celle de la cogestion, avec pour conséquence la multiplication des
partenariats sous toutes les formes possibles... voire
" impossibles ".
• Cette logique de cogestion aboutit à un dévoiement
des principes de la décentralisation lorsqu'elle se traduit par la
participation croissante des collectivités locales au financement des
compétences de l'Etat, ou par une tendance accentuée à la
recentralisation des pouvoirs dont on trouve des exemples manifestes dans
plusieurs textes de loi récents tels que la loi " exclusions "
et le projet de loi " solidarité et renouvellement urbains ".
• Contractualisation et décentralisation apparaissent
complémentaires dans leur principe, mais parfois antagonistes dans leur
mise en oeuvre. Le contrat est un outil indispensable pour mettre en commun des
moyens destinés à financer -et parfois gérer- des
compétences partagées ou transversales. Le foisonnement de la
contractualisation présente toutefois le risque de contribuer à
la confusion des responsabilités et au manque de lisibilité de
l'action publique. En outre, le contrat doit reposer sur l'équilibre et
la durée. Or, la logique contractuelle est trop souvent
inégalitaire et dénuée de force contraignante pour l'Etat,
qui ne tient pas ses engagements.
4. La mission s'inquiète de l'inadéquation des moyens
à la disposition des collectivités locales.
• S'agissant des
moyens en personnel
,
le cadre juridique
de
la fonction publique territoriale est encore inadapté aux
besoins des collectivités locales
.
La compétence, le dévouement et l'efficacité des
fonctionnaires territoriaux doivent être soulignés et ne sont
nullement en cause. Cependant, les procédures de recrutement et de
formation sont trop lourdes. Les statuts particuliers n'offrent pas aux
collectivités les qualifications nouvelles qui leur seraient
nécessaires. Les quotas et les seuils entravent le déroulement
des carrières. Le bon équilibre n'a pas encore été
trouvé entre le besoin de souplesse des collectivités employeurs
et les rigidités inhérentes au statut protecteur des
fonctionnaires. Les conséquences de la réduction du temps de
travail sont encore très incertaines. Le financement des retraites n'est
pas assuré, la situation de la CNRACL demeurant préoccupante.
• S'agissant des
finances locales
, le bilan de la mission
met en évidence une
tendance à la
remise en cause des
marges d'autonomie financière et fiscale ouvertes aux
collectivités locales par la décentralisation
.
Les principales caractéristiques de l'évolution du système
de financement local -outre son extrême complexité- peuvent
être ainsi résumées :
a) La compensation par l'Etat des charges inhérentes aux transferts
de compétences n'a plus qu'une importance relative alors que les
collectivités locales subissent par ailleurs des charges sur lesquelles
elles n'ont aucune prise et qui ne sont nullement compensées. De
surcroît, à l'inverse du principe de compensation, l'Etat incite
les collectivités locales à financer des dépenses qui
relèvent de ses propres compétences.
b) Les ressources des collectivités locales dépendent de
plus en plus de l'Etat, pourvoyeur de dotations budgétaires dont il
détermine l'évolution, mais aussi premier contribuable local.
c) La part de la fiscalité locale dans les ressources des
collectivités se réduit au fil des réformes,
motivées tantôt par la sauvegarde de l'emploi, tantôt par un
souci de justice sociale, mais également conformes à la
volonté de l'Etat de mieux maîtriser toutes les composantes des
finances publiques. Quelles que soient les justifications avancées, ces
réformes mettent dangereusement en cause la libre administration des
collectivités locales.
d) Les concours de l'Etat aux collectivités locales constituent des
ressources dont la régularité n'est pas véritablement
garantie et dont l'évolution ne tient assez compte ni de leurs charges
réelles ni de la croissance.
e) Les mécanismes de la péréquation
financière, destinée à corriger les
inégalités de richesse, se caractérisent par une
opacité qui empêche d'en mesurer les effets.
*
*
*
Ce
bilan souligne à la fois l'efficacité des collectivités
territoriales et les menaces qui planent sur la
décentralisation
:
• Forcé de s'adapter aux réalités de la
mondialisation dans un cadre européen plus contraignant, l'Etat est
tenté de faire des collectivités locales les instruments de ses
politiques. Il cède trop souvent à la tentation récurrente
de la recentralisation.
• Dans un environnement institutionnel complexe, la confusion des
responsabilités constitue un terrain propice au foisonnement des
initiatives, tout en présentant le risque de contribuer au
découragement des élus et de rendre l'action publique peu lisible
pour les citoyens.
• Malgré les performances de leur gestion financière,
les collectivités locales sont à la merci d'un retournement de
conjoncture. Leurs marges de manoeuvre se resserrent sous l'effet conjoint de
l'alourdissement des charges dont elles n'ont pas la maîtrise, de la
moindre progression de leurs ressources et des atteintes à leur pouvoir
fiscal. Cette évolution met en péril leur capacité
à répondre aux besoins nouveaux.
• L'épuisement des mécanismes de la dotation globale
de fonctionnement, la mise en cause de la fiscalité locale et le
développement des formules contractuelles dans un cadre à la fois
imprécis et déséquilibré témoignent d'un
essoufflement de la décentralisation, préjudiciable à
l'efficacité de l'action publique et à l'approfondissement de la
démocratie de proximité.
*
*
*
Pour
la mission d'information, retrouver l'esprit de la décentralisation est
un impératif
.
Il s'agit de mieux associer les citoyens pour
affronter ensemble les nouveaux défis sociaux et de construire, avec
l'Etat et non contre l'Etat, une République territoriale
rénovée
.
C'est pourquoi
la mission s'est prononcée en faveur d'une relance
vigoureuse et concertée de la décentralisation
, qui passe
par :
•
la définition d'un nouveau contrat de confiance avec
l'Etat, dans le cadre d'une organisation institutionnelle plus efficace ;
• une clarification des compétences, dans le sens d'une
décentralisation renforcée ;
•
des moyens humains mieux adaptés et des marges de
manoeuvre financière préservées, le principe de libre
administration des collectivités locales étant mieux garanti.
1. Considérant qu'un changement d'attitude de l'Etat à
l'égard des collectivités locales est une condition primordiale
pour l'approfondissement de la décentralisation, la mission
préconise :
•
de recentrer l'Etat sur ses missions essentielles
Il appartient avant tout à l'Etat de fixer des règles, d'en
assurer le respect, de garantir les grands équilibres économiques
et financiers, ainsi que la solidarité nationale, mais sans perdre de
vue qu'à la recherche de l'équité, prendre en compte la
diversité reste un impératif.
•
de rénover les fonctions de contrôle
Pour plus d'efficacité, le contrôle de légalité
devrait être à la fois plus sûr et plus adapté
à la réalité locale. L'exercice efficace du contrôle
financier suppose de créer les conditions d'un vrai dialogue entre les
chambres régionales des comptes et les collectivités locales,
dans le cadre de procédures adaptées.
•
de mieux associer les collectivités locales aux
décisions qui les concernent
, en particulier lorsque ces
décisions ont une incidence sur leurs charges ou leurs ressources.
Tel est le cas des négociations salariales dans la fonction publique, de
l'élaboration de normes nouvelles -à Paris ou à Bruxelles-
ou encore de la gestion des fonds structurels européens.
•
de promouvoir une nouvelle approche de la
déconcentration
La déconcentration renforce la décentralisation lorsqu'elle
permet aux élus d'avoir en face d'eux des interlocuteurs
compétents et responsables, capables d'engager l'Etat tout entier. Les
élus locaux souhaitent un interlocuteur unique, qui ne peut être
que le préfet, coordonnateur de
l' " interministérialité ". Pour répondre
à cette attente, il importe de renforcer l'autorité du
préfet sur les services déconcentrés, inscrite de longue
date dans les textes mais pas toujours dans les faits, et de renforcer
également les moyens des préfectures en personnel de
qualité.
La déconcentration a en revanche des effets pervers lorsqu'elle aboutit
à la multiplication des services territoriaux, même pour les
ministères les plus modestes. Il n'est pas nécessaire que chaque
administration centrale dispose d'un service déconcentré à
la fois au niveau régional et départemental.
Mieux vaudrait, pour éviter la multiplication des structures et les
doubles emplois, préjudiciables à l'efficacité de l'action
publique, engager une nouvelle réflexion sur le partage des tâches
avec les collectivités locales.
La décentralisation prendrait alors le relais d'une
déconcentration des pouvoirs trop souvent inopérante sous son
aspect " vertical ", du centre à la périphérie
des administrations de l'Etat.
La gestion des personnels constituant un obstacle -et non des moindres- aux
évolutions structurelles des administrations, la vague de départs
en retraite à échéance prévisible offre à
l'Etat comme aux collectivités territoriales une occasion à ne
pas manquer pour se concerter afin de rationaliser les tâches respectives
et les effectifs de leurs services.
2. Considérant que chaque niveau de collectivité a sa
légitimité, ancrée dans l'histoire administrative et les
réalités de chaque territoire, et convaincue que la
réforme de l'intercommunalité constitue un puissant facteur
d'évolution de l'organisation institutionnelle locale, la mission
préconise :
•
de renforcer l'intercommunalité de projet,
sur la
base du volontariat,
tout en préservant l'identité de la
commune
, cellule de base de la démocratie locale, même si
devait être instaurée le moment venu l'élection au suffrage
universel direct des délégués intercommunaux.
•
de favoriser les coopérations
interdépartementales et interrégionales.
•
de renforcer la coopération
décentralisée.
La mission souhaite également une
harmonisation des zonages
et
une simplification des procédures qui y sont associées. Elle
considère que
le pays doit demeurer un espace de projet
et n'a
pas vocation à devenir un nouvel échelon territorial.
Enfin, elle s'est interrogée sur la reconnaissance d'un
droit
à l'expérimentation institutionnelle
, par une démarche
volontaire, dans un cadre juridique précis de nature à garantir
le caractère unitaire et indivisible de la République.
3. Considérant que l'enchevêtrement des compétences
est un facteur de confusion des responsabilités et nuit à la
lisibilité de l'action publique,
considérant que la clarification est un objectif incontesté qui
doit être poursuivi, entre deux logiques opposées, celle des blocs
de compétences, qui a montré ses limites, et celle du " tout
contrat ", séduisante mais génératrice
d'incertitude
,
la mission préconise :
•
de rationaliser dans la mesure du possible la
répartition des compétences entre l'Etat et les
collectivités locales, conformément à la vocation
principale des différents niveaux de collectivité et en tenant
compte des évolutions observées.
Toute nouvelle décentralisation de compétence devrait être
subordonnée à trois conditions :
- une compensation juste et évolutive des charges
transférées ;
- une liberté réelle d'organisation ;
- l'expérimentation sur la base du volontariat, qui garantit
l'adhésion et préserve l'avenir.
•
de clarifier les règles du jeu pour l'exercice en
partenariat des compétences partagées
Pour les compétences partagées avec l'Etat, la mission appelle de
ses voeux le rééquilibrage d'un partenariat trop inégal.
Elle souhaite que le non-respect de ses engagements par l'Etat fasse l'objet de
sanctions financières.
Pour les compétences partagées entre collectivités
locales, la mission préconise de promouvoir en droit et en fait la
collectivité chef de file, tant pour la mise en oeuvre et le suivi de
contrats d'objectifs cofinancés que pour le pilotage des champs de
l'action publique dans lesquels plusieurs collectivités interviennent
chacune à leur niveau.
•
Pour clarifier les responsabilités dans le sens d'une
décentralisation renforcée, la mission suggère
notamment
:
- de transférer les constructions universitaires à la
région ;
- de confier à chaque collectivité la gestion des personnels
administratifs des établissements d'enseignement qui entrent dans son
domaine de compétences ;
- de confier aux régions la totalité de la
responsabilité de la formation professionnelle ;
- de transférer la construction et l'entretien des routes
nationales aux départements, l'Etat gardant les autoroutes ;
- de transférer à l'Etat les actions départementales
de prévention sanitaire ;
- de répartir les actions en faveur des handicapés par
fonctions et non par établissements : l'hébergement au
département, le travail à l'Etat, les soins à l'assurance
maladie ;
- d'engager une réflexion pour mettre fin à la cogestion du
RMI par l'Etat et le département, en favorisant une plus grande
décentralisation ;
- de reconnaître explicitement aux collectivités locales, et
en particulier aux communes, la responsabilité des établissements
d'enseignement artistique, qu'elles assument déjà, en associant
à cette compétence un financement approprié ;
- d'associer les collectivités locales à l'inventaire,
l'Etat conservant la responsabilité de la conservation du
patrimoine ;
- d'ouvrir droit à l'expérimentation pour placer une police
territoriale de proximité sous l'autorité des maires ;
- de confier aux départements l'organisation des services
d'incendie et de secours.
4. Considérant la nécessité de mieux adapter le
statut des fonctionnaires territoriaux, en conciliant les
spécificités des collectivités employeurs et
l'intérêt des agents, la mission préconise en
particulier :
- d'alléger les modalités de recrutement par concours,
notamment en reconnaissant l'équivalence des diplômes et en
organisant des concours sur titres pour les filières techniques,
sociales et culturelles ; de favoriser la promotion interne, sanction
d'une compétence et validation des acquis professionnels ;
- de créer de nouveaux cadres d'emplois pour répondre aux
besoins en personnels qualifiés, tels que juristes et " nouveaux
métiers " ;
- de préserver la voie du recrutement contractuel, indispensable
élément de souplesse ;
- de poursuivre l'adaptation des quotas d'avancement et des seuils
démographiques ;
- de favoriser la mobilité des agents, au sein de la fonction
publique territoriale et en direction de la fonction publique de l'Etat ;
- de mutualiser la formation initiale des administrateurs territoriaux et
de chercher comment éviter que la charge des formations
complémentaires pèse exclusivement sur la collectivité
" premier employeur ".
5. Considérant que la rénovation du système de
financement local est une impérieuse nécessité et doit
faire l'objet d'une réforme cohérente tendant à garantir
aux collectivités locales des marges de manoeuvre suffisantes, dans le
respect du principe de libre administration, la mission recommande en
particulier :
- de préserver, dans les ressources des collectivités, une
part prépondérante de recettes fiscales
dont elles
puissent adapter l'évolution à leurs besoins ;
- de
moderniser l'assiette
de la taxe d'habitation et de la taxe
professionnelle ;
- d'
étudier comment certains impôts existants pourraient
être remplacés
soit par de nouveaux impôts, soit par la
possibilité pour les collectivités de voter des taux ou des
centimes additionnels aux impôts d'Etat, soit par le transfert de
certains impôts d'Etat ;
- de
clarifier les règles du jeu présidant à la
détermination du montant et de l'évolution des concours
financiers de l'Etat,
afin de mieux prendre en compte les charges subies
par les collectivités locales et de mieux les associer à la
croissance ;
- de
renforcer la dimension péréquatrice de la
répartition des dotations de l'Etat,
plutôt que de multiplier
les mécanismes de péréquation directe entre
collectivités.
Enfin,
le principe constitutionnel de libre administration
serait
renforcé en inscrivant dans la Constitution la garantie de l'autonomie
fiscale des collectivités locales et les principes financiers de la
décentralisation, comme le propose le Président du Sénat,
M. Christian Poncelet.