ANNEXES
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ANNEXE 1
RAPPEL DES PROPOSITIONS DU RAPPORT D'ÉTAPE
DE LA
MISSION D'INFORMATION
PROPOSITIONS DE LA MISSION D'INFORMATION
EN VUE DE
RENFORCER
LA SÉCURITÉ JURIDIQUE
DE L'ACTION LOCALE
I. RÉNOVER L'ENVIRONNEMENT JURIDIQUE DES COLLECTIVITÉS
LOCALES : DES RÈGLES DU JEU CLAIRES
POUR DES ÉLUS
RESPONSABLES
1.
Assurer la sécurité juridique en établissant un
" corpus " de règles claires
•
achever la codification
des textes applicables aux
collectivités locales, non seulement la partie réglementaire du
code général des collectivités territoriales mais aussi
les codes sectoriels intéressant les compétences locales ;
•
codifier les incriminations
relevant du droit pénal
spécial ;
• clarifier les règles applicables
dans plusieurs secteurs
d'intervention des collectivités locales et rechercher une
simplification des textes, notamment en matière financière et
fiscale ;
•
promouvoir une
nouvelle approche des normes techniques
applicables aux collectivités locales, par une meilleure
évaluation de leur coût financier dans le cadre des études
d'impact des projets de loi et décrets en Conseil d'Etat, par une
association plus fréquente des collectivités locales au processus
d'élaboration des normes, par une plus grande stabilité des
normes applicables et par le renforcement de l'information des élus
locaux sur les normes en vigueur.
2. Assurer la sécurité juridique en clarifiant les
responsabilités
• mieux préciser la
responsabilité des
différents acteurs
dans la conduite des actions publiques locales
par une clarification de la répartition des compétences et des
modalités de leur exercice, notamment à travers le recours
à des procédés contractuels ;
•
approfondir la réforme de l'Etat
afin de clarifier les
missions et l'organisation des services déconcentrés ;
• mieux définir les modalités de
répartition des
responsabilités au sein même des collectivités
locales ;
•
renforcer les moyens de contrôles propres
aux
collectivités locales et reconnaître la fonction de juriste au
sein des filières de la fonction publique territoriale ;
• promouvoir une nouvelle conception du contrôle de
légalité
qui le fasse participer à la
sécurisation juridique ;
• moderniser le contrôle financier
conformément aux
orientations retenues par le groupe de travail du Sénat sur les chambres
régionales des comptes.
II. CONCILIER LES EXIGENCES DU MANDAT LOCAL ET LA PÉNALISATION ACCRUE
DE LA SOCIÉTÉ
La mission, qui n'a pas estimé souhaitable de rétablir un
régime spécifique et dérogatoire au profit des élus
locaux, a envisagé plusieurs mesures, la plupart de caractère
général, donc susceptibles de concerner l'ensemble des
citoyens :
1.
revaloriser la voie civile
comme mode normal de
réparation des préjudices en appliquant aux dommages subis
à l'occasion de fautes d'imprudence ou de négligence des
procédures accélérées inspirées des
dispositifs existants ; favoriser la transaction ; autoriser le
représentant de l'Etat à élever le conflit dès la
phase d'instruction ;
2.
rendre à la sanction pénale sa
finalité
qui est de réprimer une faute morale :
• en
limitant le nombre d'incriminations pénales
dès lors que les comportements en cause ne revêtent aucune
intention de nuire ;
• en clarifiant, conformément au principe constitutionnel de
légalité des délits et des peines, la définition de
certaines infractions pénales susceptibles de concerner les élus
locaux, notamment le délit de favoritisme dans les marchés
publics ;
3.
caractériser la faute d'imprudence ou de
négligence
susceptible d'engager la responsabilité
personnelle en privilégiant une causalité adéquate qui
impliquerait un lien direct entre la faute et le dommage et, à
défaut, subordonnerait la responsabilité à l'existence
d'une violation manifestement délibérée d'une obligation
de sécurité imposée par les lois ou les
règlements ;
4.
promouvoir un recours plus systématique à la formule du
témoin assisté
et
modifier les conditions de la mise en
examen
qui ne pourrait intervenir qu'en présence d'indices
graves
ou
concordants
;
clarifier les conditions de la
garde à vue
en appliquant une règle de
proportionnalité entre les mesures susceptibles d'être prises et
la dangerosité des intéressés ou la
nécessité d'assurer leur protection.
5.
mieux sanctionner les
recours abusifs
et remédier
à
l'" atomisation "
actuelle de l'action publique ;
6.
poursuivre la réflexion sur les voies et moyens d'utiliser
la responsabilité de la collectivité locale
pour tous les
cas où les faits non volontaires reprochés à un élu
local ne sont pas détachables des fonctions, en s'inspirant, le cas
échéant, du système des infractions administratives
prévu en droit allemand ;
7.
charger, selon les cas, l'Etat ou la collectivité
locale, de la protection juridique de l'élu et permettre la prise en
charge par la collectivité locale de
l'assurance personnelle
de
ce dernier ainsi que
l'intervention des associations départementales
de maires
dans les instances introduites par les élus municipaux
à la suite d'injures, de menaces ou d'agressions à raison de
leurs fonctions.
PROPOSITIONS DE LA MISSION D'INFORMATION
EN VUE
D'AMÉLIORER LES CONDITIONS D'EXERCICE
DES MANDATS LOCAUX
En
matière de conditions d'exercice des mandats locaux,
diverses
améliorations ont déjà été proposées
lors de l'examen du projet de loi ordinaire relatif à la limitation
du cumul des mandats et des fonctions.
Pour autant, l'adoption de ces dispositions ne répondrait pas à
l'ensemble des problèmes rencontrés quotidiennement par les
élus locaux dans l'exercice de leurs mandats et fonctions.
Afin de favoriser l'accès des citoyens aux fonctions électives
locales et de rééquilibrer la représentation sociologique
des élus, la mission a adopté les propositions suivantes :
1. Concilier plus aisément une activité professionnelle
et l'exercice d'un mandat local
• La mission a souhaité que la durée des
autorisations d'absence et des crédits d'heures puisse être
considérée comme une période de travail effectif pour le
calcul des cotisations sociales au titre du régime général
de la sécurité sociale et de l'assurance chômage.
Cette mesure est destinée à éviter que les salariés
élus locaux ne soient pénalisés au moment du calcul de la
pension de vieillesse du régime général, ou le cas
échéant, lors du calcul du montant des indemnités
journalières d'assurance maladie ou des indemnités de
chômage.
La mission estime que l'exercice du mandat ne doit plus conduire à un
affaiblissement du niveau de protection sociale de l'élu dans son
domaine professionnel. Une table ronde pourrait réunir les partenaires
sociaux et l'Etat pour déterminer les modalités de cette prise en
charge.
• Par ailleurs, la mission a proposé que la
réglementation du droit du travail autorise explicitement une
création d'emploi à durée déterminée ou le
recours au travail temporaire, sur toute la durée du ou des mandats
électifs du salarié élu local, afin de faciliter son
éventuel remplacement durant les périodes d'absence liées
à l'exercice de son mandat.
2. Faciliter l'exercice à plein temps du mandat local
• La mission a estimé qu'à l'avenir un plus grand
nombre de salariés hommes et femmes souhaiteront renoncer temporairement
ou durablement à l'exercice de leur activité professionnelle pour
se consacrer plus entièrement à leur mandat local, y compris dans
des collectivités locales de taille moyenne.
Pour ne pas décourager les vocations des salariés du secteur
privé, la mission a demandé que le droit à suspension du
contrat de travail et à réintégration à l'issue du
mandat, ainsi que le mécanisme d'affiliation automatique au
régime général de sécurité sociale, soient
étendus à tous les maires, maires-adjoints, présidents
d'organismes de coopération intercommunales, conseillers
généraux et conseillers régionaux renonçant
à leur activité professionnelle pour exercer leur mandat,
nonobstant toute considération liée à l'importance
démographique de la collectivité.
• Par ailleurs pour les personnes ayant exercé les fonctions
de maires à plein temps, la mission a souhaité le maintien du
versement de l'indemnité sur une période de six mois à
l'issue du mandat, soit dans l'hypothèse où l'ancien élu
est inscrit au chômage, soit qu'ayant repris ou créé une
activité indépendante, le niveau de ses revenus soit
inférieur à celui procuré par les indemnités. Cette
" indemnité d'aide au retour à la vie professionnelle "
devra être financée par un organisme
ad hoc
financé
par des cotisations versées par les collectivités locales afin
d'assurer une mutualisation des risques entre elles.
• Enfin, la mission s'est prononcée pour
l'amélioration du régime de retraite des élus à
plein temps.
Les élus qui ont renoncé au cours de leur mandat à leur
activité professionnelle pour se consacrer à l'exercice de leur
mandat doivent être autorisés à maintenir leur
adhésion aux régimes de retraite par rente pendant toute la
durée de leur mandat.
D'une manière générale, la retraite des élus locaux
devrait être améliorée :
- soit en revalorisant le niveau des retraites versées par l'IRCANTEC,
selon des modalités à déterminer avec cet organisme ;
- soit en généralisant à l'ensemble des élus le
dispositif des retraites par rente à des taux de cotisations
modulées selon que l'élu exerce son mandat à plein temps
ou maintienne son activité professionnelle.
3. Revaloriser les indemnités de fonction
La mission a exprimé son attachement au principe de gratuité du
mandat, tout en préconisant un aménagement du régime des
indemnités de fonction :
• La mission a souhaité que le montant des indemnités
de fonction soit revalorisé pour permettre aux élus locaux
d'exercer leurs fonctions dignement sans pour autant grever trop lourdement les
finances publiques. Le nouveau barème, adopté dans le cadre de la
discussion du projet de loi ordinaire relatif à la limitation du cumul
des mandats, constitue une avancée importante.
• Par ailleurs, la mission a proposé, dans un souci de
clarté et compte tenu de l'importance croissante des
responsabilités incombant aux élus locaux, que les
assemblées délibérantes se prononcent de droit sur le taux
maximal des indemnités de fonction qui peut être réduit
pour des raisons liées à l'intérêt de la
collectivité locale ou consécutives à la mise en oeuvre
des mesures de plafonnement des indemnités en cas de cumul.
• Les progrès en matière d'indemnisation doivent
être assortis d'une mesure de solidarité en faveur des communes
rurales : le bénéfice de la dotation " élu
local " serait étendu à toutes les communes de
métropole de moins de 3.500 habitants dont le potentiel fiscal est
inférieur à la moyenne de leur strate démographique.
• Enfin, la mission s'est prononcée en faveur d'une
clarification légale du statut juridique de l'indemnité de
fonction et du caractère insaisissable de la fraction correspondant
à des frais d'emploi.
4. Reconnaître et généraliser l'exigence de
formation de l'élu
• Afin de mieux orienter les actions de formation vers les
préoccupations concrètes des élus locaux, la mission a
demandé que le Conseil National de la Formation des élus locaux
soit habilité à édicter un schéma pluriannuel des
objectifs prioritaires de formation qui devait être respecté lors
de l'agrément des organismes de formation.
• Par ailleurs, la commission a souhaité que le droit
à la formation posé par la loi du 3 février 1992 soit
complété en précisant que chaque responsable d'une
collectivité territoriale devra suivre au moins une formation au cours
de l'exercice de son mandat.