2. ... A la recentralisation des compétences
a) Des dispositifs coercitifs
A des
dispositifs organisant la cogestion des compétences dans un cadre
inégalitaire assurant la prédominance de l'Etat, s'ajoutent
désormais des dispositifs qui n'hésitent pas à permettre
une recentralisation des compétences au profit d'un Etat qui serait seul
à même d'assurer la bonne exécution de la loi.
Votre rapporteur prendra l'exemple des dispositions prévues par la loi
de lutte contre les exclusions, par la loi relative à l'accueil et
à l'habitat des gens du voyage et par la loi relative à la
solidarité et au renouvellement urbains.
La loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions
La loi
d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte
contre les exclusions a fait l'objet d'un large accord au sein des deux
assemblées. Il reste que le Sénat, par la voix de son rapporteur,
M. Bernard Seillier, avait souligné que les dispositifs prévus
par le texte s'éloignaient souvent de l'esprit de la
décentralisation.
La loi renforce les pouvoirs des préfets en matière de
politique de l'habitat
.
Tout d'abord, les mécanismes d'attribution des logements sociaux sont
révisés afin de faciliter l'accès au logement des
ménages aux ressources modestes ou défavorisés, en donnant
une autorité plus grande au préfet en ce domaine.
Au dispositif à caractère contractuel des protocoles d'occupation
du patrimoine sociale (POPS) est substitué un mécanisme
institutionnel et réglementaire : la conférence
intercommunale du logement (CIL).
Ces dernières sont inspirées des conférences communales du
logement qui avaient été rendues obligatoires pour toutes les
communes comprenant sur leur territoire une ou plusieurs zones urbaines
sensibles par la
loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 portant mise en
oeuvre du pacte de relance pour la ville
. Présidée par le
maire, ou en cas de carence par le préfet, la conférence
communale devait élaborer une charte communale des attributions de
logement en vue d'améliorer l'équilibre résidentiel et
veiller à son application. Les conférences pouvaient être
constituées au niveau intercommunal à la libre initiative des
communes concernées.
A l'inverse, les conférences prévues par la loi du 29 juillet
1998 sont exclusivement intercommunales et leurs prescriptions sont plus
précises.
En effet, la CIL est chargée d'établir la charte intercommunale
du logement (CIL) définissant la répartition des objectifs
départementaux quantifiés d'accueil des personnes
défavorisées dans le parc de logements locatifs sociaux du bassin
d'habitat relevant de l'organisme intercommunal.
L'Etat à travers l'action des préfets joue un rôle
essentiel à tous les échelons de la procédure de
constitution de la conférence. Il délimite le contour des bassins
d'habitat et donc le périmètre intercommunal de la CIL autour des
communes dotées d'une zone urbaine sensible ou comportant un parc de
logements sociaux représentant plus de 20 % des résidences
principales ; l'Etat est représenté au sein de la CIL au
sein de laquelle les maires des communes concernées sont réunis
avec les bailleurs sociaux, les représentants des associations d'aide au
logement et les organismes collecteurs du " 1 %
logement " ; le préfet préside la CIL en cas de carence
du maire président ; le préfet transmet à la CIL
l'objectif quantifié d'accueil des personnes défavorisées
dans le bassin d'habitat qu'il a négocié préalablement au
niveau départemental avec les organismes d'HLM à charge
pour la CIL d'en assurer la " déclinaison " locale ;
enfin, en cas de refus de constitution de la CIL ou de carence de celle-ci, le
préfet peut prononcer lui-même les attributions en relations avec
les organismes HLM intéressés.
Par ailleurs, dans le domaine de l'habitat, la loi institue une nouvelle
procédure de
réquisition de logements vacants
depuis plus
de 18 mois, entièrement sous le contrôle du représentant de
l'Etat
En matière de renforcement de la
cogestion
, la loi prévoit
des contraintes plus précises en matière de gestion des fonds
spécifiques à financement paritaire obligatoire que sont le Fonds
de solidarité pour le logement (FSL) et le Fonds d'aide aux jeunes
(FAJ).
De plus, concernant la
formation professionnelle
, on notera le
rôle d'impulsion joué par l'Etat auprès des régions
en faveur de la formation des jeunes de 16 à 25ans confrontés
à un risque d'exclusion professionnelle à travers la mise en
oeuvre du programme " trajet d'accès à l'emploi "
(TRACE).
Enfin, confirmant le principe de la cogestion en matière sociale, le
texte prévoit un nouveau comité
paritaire coprésidé par le préfet et le
président du conseil général : le comité
départemental de coordination des politique de prévention et de
lutte contre l'exclusion.
La loi relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage
Cherchant à remédier aux insuffisances du
dispositif
issu de la loi du 31 mai 1990 relative à la mise en oeuvre du droit au
logement, la loi donne une nouvelle définition du schéma
départemental d'accueil des gens du voyage, institue des commissions
consultatives départementales, précise les obligations des
communes et prévoit des dispositions financières destinées
à faciliter la réalisation et la gestion des aires d'accueil. Il
renforce parallèlement les moyens à la disposition des maires
pour faire cesser le stationnement illicite.
Plusieurs de ses dispositions peuvent être rapprochées - au moins
dans leur inspiration - de celles qui figuraient dans la proposition de loi
adoptée par le Sénat, le 6 novembre 1997. Elles s'en
démarquent néanmoins, pour certaines d'entre elles, par un
caractère
contraignant
voire
coercitif
qui n'est pas
conforme au principe du
partenariat
entre l'Etat et les
collectivités locales, qui doit animer la prise en charge de l'accueil
des gens du voyage.
L'article premier
de la loi prévoit que le schéma
départemental sera élaboré
conjointement
par le
représentant de l'Etat dans le département et le président
du conseil général, après
avis
des conseils
municipaux des communes concernées et d'une commission consultative
départementale. Il devra ensuite être approuvé par le
représentant de l'Etat et par le président du conseil
général dans un délai de
dix-huit mois
à
compter de la publication de la loi. Passé ce délai, le
représentant de l'Etat pourra
approuver seul
le document, lequel
fera l'objet d'une publication.
L'article 3
de la loi reconnaît au représentant de l'Etat
un
pouvoir de substitution
dans le cas où une commune ou un
établissement public de coopération intercommunale n'aurait pas
rempli les obligations mises à sa charge par le schéma
départemental. Ce pouvoir de substitution pourra être
exercé
après mise en demeure
restée sans effet
pendant
trois mois
. Le représentant de l'Etat pourra alors
acquérir les terrains
nécessaires,
réaliser les
travaux d'aménagement
et
gérer les aires d'accueil
au
nom et pour le compte de la commune ou de l'établissement public de
coopération intercommunale défaillant.
Les dépenses d'acquisition, d'aménagement et de fonctionnement
correspondantes seront considérées comme des
dépenses
obligatoires
pour les communes et les établissements publics de
coopération intercommunale, lesquels deviendront de plein droit
propriétaires
des aires, à dater de l'achèvement
des aménagements.
Le Sénat s'est opposé fermement
à ces
dispositions, adoptées en lecture définitive par la seule
Assemblée nationale.
Comme l'a parfaitement souligné notre
collègue le président Jean-Paul Delevoye, rapporteur de ce texte
au nom de la commission des Lois, le
rôle dévolu aux
collectivités locales
ne pouvait être conçu et mis en
oeuvre que dans le respect des principes de la décentralisation qui en
font des acteurs pleinement responsables dans le cadre des compétences
qui leur sont dévolues par la loi.
Peut-on encore considérer que les collectivités locales sont
dotées d'"
attributions effectives
", si l'Etat peut se
passer de leur accord dans le domaine de compétences que la loi leur
attribue, de manière exclusive ou conjointement avec l'Etat, en
approuvant seul le schéma départemental ou en exerçant un
pouvoir de substitution pour la réalisation des aires d'accueil ?
De telles mesures coercitives traduisent une interprétation
erronée de l'article 72 de la Constitution. Elles ne peuvent que nourrir
des
contentieux
et des
tensions
auxquelles le législateur
doit précisément avoir pour objectif de mettre un terme.
Si l'Etat considérait que les collectivités locales
n'étaient pas en mesure d'assurer la prise en charge de l'accueil des
gens du voyage, il lui revenait d'en tirer toutes les conséquences, en
prenant en charge directement et de manière exclusive cette mission.
Le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains
Le titre
II
du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale,
intitulé "
Conforter la politique de la ville
"
rassemble notamment des
" dispositions relatives à la
solidarité entre les communes en matière d'habitat
"
(
articles 25 à 34
).
Il fixe un objectif de
20% de logements locatifs sociaux
pour chaque
commune de plus de
3 500
habitants (1 500 habitants en Ile-de-France)
comprise, au sens du recensement général de la population, dans
une agglomération de
plus de 50.000
habitants avec au moins une
commune centre de
plus de 15 000
habitants.
Un
prélèvement automatique
sera opéré sur
les ressources fiscales des communes ne satisfaisant pas à cet objectif.
Ce prélèvement sera proportionnel au nombre de logements
manquants par rapport au seuil de 20 % (1 000 francs par logement). Il ne
pourra excéder 5 % du montant des dépenses réelles de
fonctionnement de la commune. Seront néanmoins exonérées
du prélèvement prévu par le projet de loi les communes
bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine et sur le
territoire desquelles on recense déjà 15 % de logements
sociaux. En outre, les communes pourront
déduire
du
prélèvement le montant des dépenses exposées pour
atteindre l'objectif. Pour les communes disposant de ressources
financières élevées, le texte prévoit une
progressivité
de la pénalité en fonction du
potentiel fiscal
.
Lorsque la commune est membre d'une communauté urbaine, d'une
communauté d'agglomération ou d'une communauté de communes
compétente pour effectuer des réserves foncières en vue de
la réalisation de logements sociaux et lorsque cette communauté
est dotée d'un programme local de l'habitat,
le montant du
prélèvement sera versé à la communauté
.
Il sera utilisé pour financer des acquisitions foncières et
immobilières en vue de la réalisation de logements sociaux. A
défaut, le montant du prélèvement sera versé
à un
établissement public foncier
et, à
défaut d'établissement public foncier, à un
fonds
d'aménagement urbain
affecté aux communes et aux
établissements publics de coopération intercommunale pour des
actions foncières et immobilières en faveur du logement social.
Le projet de loi précise que si une commune appartient à une
structure intercommunale compétente en matière de programme local
de l'habitat, c'est celui-ci qui fixera l'objectif de réalisation de
logements sociaux de cette commune, par périodes triennales. L'objectif
de logements à construire pour chaque période triennale est
calculé à partir de la différence entre l'objectif de 20%
à atteindre et le stock de logements sociaux recensés sur le
territoire de la commune. L'objectif de réalisation
sur trois ans
ne peut être inférieur
à 15
% du nombre de logements
manquants, ce qui permettra d'atteindre l'objectif final
en vingt ans.
Un
bilan
devra être établi à l'issue de chaque
période triennale par la commune ou l'établissement public de
coopération intercommunale compétent en matière de
programme local de l'habitat. Ce bilan sera communiqué au conseil
départemental de l'habitat. Si, au vu de ce bilan, il apparaît que
les engagements en matière de constructions de logements sociaux n'ont
pas été tenus, le préfet, après avis du conseil
départemental de l'habitat, prendra un
arrêté
motivé constatant la
carence
de la commune. A compter de cet
arrêté, le prélèvement opéré sur les
ressources fiscales de la commune sera
doublé
, sans pouvoir
excéder 10% du montant des dépenses réelles de
fonctionnement.
En outre, l'Etat pourra
se substituer
aux communes défaillantes.
Il passera une convention avec un organisme pour la construction ou
l'acquisition-réhabilitation de logements sociaux en vue de la
réalisation de l'objectif fixé par la loi. Si l'Etat verse une
subvention foncière, une
dépense égale
sera mise
à la charge de la commune, qui s'ajoutera au montant du
prélèvement majoré. L'Assemblée nationale a rendu
obligatoire
l'intervention du préfet qui ne disposera plus, en
conséquence, d'un pouvoir d'appréciation en fonction du contexte
local.
Comme l'a souligné le Sénat, sur les rapports de nos
collègues MM. Louis Althapé, au nom de la commission des Affaires
économiques, saisie au fond, Pierre Jarlier, au nom de la commission des
Lois, et Jacques Bimbenet, au nom de la commission des Affaires sociales,
saisies pour avis, l'ensemble de ce dispositif privilégie une
démarche coercitive
, traduisant une
suspicion
marquée
à l'égard des collectivités locales. Il
ne prend pas en compte la
diversité
des situations locales. Il
prévoit des dispositions qui ne peuvent s'accorder avec la
logique de
la décentralisation
. Il omet la responsabilité que doit
assumer l'Etat pour apporter les
financements nécessaires
. Il
ignore les difficultés auxquelles certaines communes déjà
très urbanisées sont confrontées pour consacrer des
espaces constructibles
aux logements sociaux. Il méconnaît
le " parcours résidentiel " aboutissant à
l'accession sociale à la propriété
.
Le
Sénat
a, pour sa part, adopté un dispositif
privilégiant le
périmètre des établissements
publics de coopération intercommunale
pour apprécier la
réalité des efforts des communes en faveur du logement social.
Il a prévu la mise en oeuvre de l'obligation de disposer de 20 % de
logements sociaux par rapport aux résidences principales s'appuierait
sur la prise en compte des besoins à partir d'un
diagnostic
des
territoires concernés. Ce diagnostic serait réalisé dans
le cadre des schémas de cohérence territoriale et des plans
locaux d'urbanisme. Ce diagnostic se traduirait dans les
objectifs
retenus par ces documents d'urbanisme ainsi que dans la
programmation
prévue par les programmes locaux de l'habitat.
Les structures intercommunales joueraient un
rôle majeur
pour
mettre en oeuvre ces différents objectifs, dans le cadre des
compétences qui leur ont été confiées par le
législateur. A cette fin, elles s'engageraient dans un
contrat
d'objectifs
avec l'Etat, afin d'assurer une
démarche
partenariale
. Il reviendrait à l'Etat de définir, dans ce
cadre, les financements qu'il compte assurer.
C'est dans ce cadre
territorial
et
contractuel
ainsi
défini que seraient envisagées une
contribution
des
communes et établissements publics de coopération intercommunale
ne respectant pas l'objectif fixé par le législateur et, le cas
échéant, des
pénalités conventionnelles
lorsque les engagements conventionnels n'auraient pas été
respectés.
Le Sénat a, en revanche, supprimé les dispositions du projet de
loi prévoyant un prélèvement sur les recettes fiscales
communales et permettant au représentant de l'Etat de se substituer aux
communes.
Le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement
urbains sera définitivement adopté par le Parlement à
l'automne 2000.
b) Une présomption inacceptable : l'incapacité des collectivités locales à appliquer la loi
L'esprit
de la décentralisation est bien de promouvoir un Etat recentré
sur ses compétences essentielles, laissant aux collectivités
locales le soin de prendre en charge les autres domaines de compétences.
Ce choix est un
pari sur l'efficacité
de la gestion
publique : parce que les compétences sont exercées au niveau
adéquat, elles sont gérées da la manière la plus
efficace.
C'est aussi un
pari démocratique
: l'Etat tutélaire
accepte que le processus de décision se rapproche du citoyen et que les
décisions publiques prises par des collectivités de
proximité puisse être soumises à un contrôle plus
effectif de la part de ce dernier.
Ce double pari suppose l'acceptation d'un triptyque "
liberté
d'initiative, diversité, responsabilité
" qui doit
être au coeur de l'action publique locale. Dès lors que ce
triptyque n'est plus respecté, c'est l'esprit même de la
décentralisation qui est remis en cause.
Respecter cette règle du jeu constitue une
exigence forte pour
l'Etat.
Le rapport " Vivre ensemble " avait parfaitement
exprimé la portée d'une telle exigence en faisant valoir que
même pour des compétences partagées entre l'Etat et les
collectivités locales, ces dernières devaient disposer d'une
certaine
marge d'appréciation
et que le niveau de service devait
dépendre de l'appréciation localement portée par les
élus et jugée par les électeurs. Le rapport en concluait
que "
même pour des compétences partagées, et
guidées par l'Etat,
le rôle dominant sera celui des
institutions locales.
"
159(
*
)
Or les dispositifs les plus récents témoignent que l'Etat accepte
de moins en moins de s'inscrire dans cette " nouvelle donne " que
constitue la décentralisation.
L' " Etat contractuel à la française " cède
progressivement la place au retour d'un Etat tutélaire qui non seulement
dicte aux collectivités locales ce qu'elles doivent faire mais s'arroge
aussi le pouvoir de se substituer à elles quand il estime qu'elles ne
remplissent pas correctement les obligations qu'il a lui-même
définies.
Ce faisant, l'Etat reproduit les travers qui avaient été
précisément dénoncés au moment des lois de
décentralisation.
Il n'est pas inutile de relever que les motivations avancées à
l'appui de cette nouvelle posture sont le plus souvent les mêmes que
celles qui avaient fondé la démarche de l'Etat dans les
années qui avaient précédé la
décentralisation.
Le souci d'assurer
l'égalité
de traitement des citoyens
sur tout le territoire justifierait l'édiction de
dispositifs
uniformes
au niveau national, l'Etat devant disposer de moyens de
contrainte pour s'assurer que les collectivités se conforment bien
à ce schéma unique.
Or paradoxalement, imposant cette règle d'uniformité aux
collectivités locales, l'Etat n'hésite pas à s'en
dispenser pour la mise en oeuvre de ses propres actions territoriales.
Peut-on dire, par exemple, que l'Etat assure l'égalité de
traitement des citoyens sur toutes les parties du territoire en matière
de sécurité ?
Ce positionnement de l'Etat exprime également une conception, que votre
mission d'information entend fermement dénoncer, selon laquelle l'Etat
serait seul à pouvoir
définir l'intérêt
général
et à en être le
garant
sur
l'ensemble du territoire.
Or collectivités publiques à part entière, disposant de la
légitimité démocratique et soumises au contrôle des
citoyens, les collectivités locales
sont également en charge
de l'intérêt général.
Il n'est donc pas acceptable qu'avant même l'adoption de nouveaux
dispositifs leur imposant des obligations spécifiques, elles soient
soupçonnées de ne pas vouloir les appliquer.
Votre mission d'information entend dénoncer fermement ce mauvais
procès fait aux collectivités locales.
Le recours à la loi pour imposer aux collectivités locales,
malgré l'opposition du Sénat, qui en vertu de la Constitution en
assure la représentation, des dispositifs contraignants
éloignés de l'esprit de la décentralisation, remet par
ailleurs en cause l'idée communément partagée lors de
l'adoption des lois de répartition des compétences, selon
laquelle l'inscription des " règles du jeu " dans la loi
constituait une garantie pour les collectivités.