2. ... A la recentralisation des compétences

a) Des dispositifs coercitifs

A des dispositifs organisant la cogestion des compétences dans un cadre inégalitaire assurant la prédominance de l'Etat, s'ajoutent désormais des dispositifs qui n'hésitent pas à permettre une recentralisation des compétences au profit d'un Etat qui serait seul à même d'assurer la bonne exécution de la loi.

Votre rapporteur prendra l'exemple des dispositions prévues par la loi de lutte contre les exclusions, par la loi relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage et par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

La loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions

La loi d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a fait l'objet d'un large accord au sein des deux assemblées. Il reste que le Sénat, par la voix de son rapporteur, M. Bernard Seillier, avait souligné que les dispositifs prévus par le texte s'éloignaient souvent de l'esprit de la décentralisation.

La loi renforce les pouvoirs des préfets en matière de politique de l'habitat .

Tout d'abord, les mécanismes d'attribution des logements sociaux sont révisés afin de faciliter l'accès au logement des ménages aux ressources modestes ou défavorisés, en donnant une autorité plus grande au préfet en ce domaine.

Au dispositif à caractère contractuel des protocoles d'occupation du patrimoine sociale (POPS) est substitué un mécanisme institutionnel et réglementaire : la conférence intercommunale du logement (CIL).

Ces dernières sont inspirées des conférences communales du logement qui avaient été rendues obligatoires pour toutes les communes comprenant sur leur territoire une ou plusieurs zones urbaines sensibles par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 portant mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville . Présidée par le maire, ou en cas de carence par le préfet, la conférence communale devait élaborer une charte communale des attributions de logement en vue d'améliorer l'équilibre résidentiel et veiller à son application. Les conférences pouvaient être constituées au niveau intercommunal à la libre initiative des communes concernées.

A l'inverse, les conférences prévues par la loi du 29 juillet 1998 sont exclusivement intercommunales et leurs prescriptions sont plus précises.

En effet, la CIL est chargée d'établir la charte intercommunale du logement (CIL) définissant la répartition des objectifs départementaux quantifiés d'accueil des personnes défavorisées dans le parc de logements locatifs sociaux du bassin d'habitat relevant de l'organisme intercommunal.

L'Etat à travers l'action des préfets joue un rôle essentiel à tous les échelons de la procédure de constitution de la conférence. Il délimite le contour des bassins d'habitat et donc le périmètre intercommunal de la CIL autour des communes dotées d'une zone urbaine sensible ou comportant un parc de logements sociaux représentant plus de 20 % des résidences principales ; l'Etat est représenté au sein de la CIL au sein de laquelle les maires des communes concernées sont réunis avec les bailleurs sociaux, les représentants des associations d'aide au logement et les organismes collecteurs du " 1 % logement " ; le préfet préside la CIL en cas de carence du maire président ; le préfet transmet à la CIL l'objectif quantifié d'accueil des personnes défavorisées dans le bassin d'habitat qu'il a négocié préalablement au niveau départemental avec les organismes d'HLM  à charge pour la CIL d'en assurer la " déclinaison " locale ; enfin, en cas de refus de constitution de la CIL ou de carence de celle-ci, le préfet peut prononcer lui-même les attributions en relations avec les organismes HLM intéressés.

Par ailleurs, dans le domaine de l'habitat, la loi institue une nouvelle procédure de réquisition de logements vacants depuis plus de 18 mois, entièrement sous le contrôle du représentant de l'Etat

En matière de renforcement de la cogestion , la loi prévoit des contraintes plus précises en matière de gestion des fonds spécifiques à financement paritaire obligatoire que sont le Fonds de solidarité pour le logement (FSL) et le Fonds d'aide aux jeunes (FAJ).

De plus, concernant la formation professionnelle , on notera le rôle d'impulsion joué par l'Etat auprès des régions en faveur de la formation des jeunes de 16 à 25ans confrontés à un risque d'exclusion professionnelle à travers la mise en oeuvre du programme " trajet d'accès à l'emploi " (TRACE).

Enfin, confirmant le principe de la cogestion en matière sociale, le texte prévoit un nouveau comité paritaire coprésidé par le préfet et le président du conseil général : le comité départemental de coordination des politique de prévention et de lutte contre l'exclusion.

La loi relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage

Cherchant à remédier aux insuffisances du dispositif issu de la loi du 31 mai 1990 relative à la mise en oeuvre du droit au logement, la loi donne une nouvelle définition du schéma départemental d'accueil des gens du voyage, institue des commissions consultatives départementales, précise les obligations des communes et prévoit des dispositions financières destinées à faciliter la réalisation et la gestion des aires d'accueil. Il renforce parallèlement les moyens à la disposition des maires pour faire cesser le stationnement illicite.

Plusieurs de ses dispositions peuvent être rapprochées - au moins dans leur inspiration - de celles qui figuraient dans la proposition de loi adoptée par le Sénat, le 6 novembre 1997. Elles s'en démarquent néanmoins, pour certaines d'entre elles, par un caractère contraignant voire coercitif qui n'est pas conforme au principe du partenariat entre l'Etat et les collectivités locales, qui doit animer la prise en charge de l'accueil des gens du voyage.

L'article premier de la loi prévoit que le schéma départemental sera élaboré conjointement par le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil général, après avis des conseils municipaux des communes concernées et d'une commission consultative départementale. Il devra ensuite être approuvé par le représentant de l'Etat et par le président du conseil général dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la loi. Passé ce délai, le représentant de l'Etat pourra approuver seul le document, lequel fera l'objet d'une publication.

L'article 3 de la loi reconnaît au représentant de l'Etat un pouvoir de substitution dans le cas où une commune ou un établissement public de coopération intercommunale n'aurait pas rempli les obligations mises à sa charge par le schéma départemental. Ce pouvoir de substitution pourra être exercé après mise en demeure restée sans effet pendant trois mois . Le représentant de l'Etat pourra alors acquérir les terrains nécessaires, réaliser les travaux d'aménagement et gérer les aires d'accueil au nom et pour le compte de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale défaillant.

Les dépenses d'acquisition, d'aménagement et de fonctionnement correspondantes seront considérées comme des dépenses obligatoires pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale, lesquels deviendront de plein droit propriétaires des aires, à dater de l'achèvement des aménagements.

Le Sénat s'est opposé fermement à ces dispositions, adoptées en lecture définitive par la seule Assemblée nationale. Comme l'a parfaitement souligné notre collègue le président Jean-Paul Delevoye, rapporteur de ce texte au nom de la commission des Lois, le rôle dévolu aux collectivités locales ne pouvait être conçu et mis en oeuvre que dans le respect des principes de la décentralisation qui en font des acteurs pleinement responsables dans le cadre des compétences qui leur sont dévolues par la loi.

Peut-on encore considérer que les collectivités locales sont dotées d'" attributions effectives ", si l'Etat peut se passer de leur accord dans le domaine de compétences que la loi leur attribue, de manière exclusive ou conjointement avec l'Etat, en approuvant seul le schéma départemental ou en exerçant un pouvoir de substitution pour la réalisation des aires d'accueil ?

De telles mesures coercitives traduisent une interprétation erronée de l'article 72 de la Constitution. Elles ne peuvent que nourrir des contentieux et des tensions auxquelles le législateur doit précisément avoir pour objectif de mettre un terme.

Si l'Etat considérait que les collectivités locales n'étaient pas en mesure d'assurer la prise en charge de l'accueil des gens du voyage, il lui revenait d'en tirer toutes les conséquences, en prenant en charge directement et de manière exclusive cette mission.

Le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains

Le titre II du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, intitulé " Conforter la politique de la ville " rassemble notamment des " dispositions relatives à la solidarité entre les communes en matière d'habitat " ( articles 25 à 34 ).

Il fixe un objectif de 20% de logements locatifs sociaux pour chaque commune de plus de 3 500 habitants (1 500 habitants en Ile-de-France) comprise, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50.000 habitants avec au moins une commune centre de plus de 15 000 habitants.

Un prélèvement automatique sera opéré sur les ressources fiscales des communes ne satisfaisant pas à cet objectif. Ce prélèvement sera proportionnel au nombre de logements manquants par rapport au seuil de 20 % (1 000 francs par logement). Il ne pourra excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune. Seront néanmoins exonérées du prélèvement prévu par le projet de loi les communes bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine et sur le territoire desquelles on recense déjà 15 % de logements sociaux. En outre, les communes pourront déduire du prélèvement le montant des dépenses exposées pour atteindre l'objectif. Pour les communes disposant de ressources financières élevées, le texte prévoit une progressivité de la pénalité en fonction du potentiel fiscal .

Lorsque la commune est membre d'une communauté urbaine, d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté de communes compétente pour effectuer des réserves foncières en vue de la réalisation de logements sociaux et lorsque cette communauté est dotée d'un programme local de l'habitat, le montant du prélèvement sera versé à la communauté . Il sera utilisé pour financer des acquisitions foncières et immobilières en vue de la réalisation de logements sociaux. A défaut, le montant du prélèvement sera versé à un établissement public foncier et, à défaut d'établissement public foncier, à un fonds d'aménagement urbain affecté aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale pour des actions foncières et immobilières en faveur du logement social.

Le projet de loi précise que si une commune appartient à une structure intercommunale compétente en matière de programme local de l'habitat, c'est celui-ci qui fixera l'objectif de réalisation de logements sociaux de cette commune, par périodes triennales. L'objectif de logements à construire pour chaque période triennale est calculé à partir de la différence entre l'objectif de 20% à atteindre et le stock de logements sociaux recensés sur le territoire de la commune. L'objectif de réalisation sur trois ans ne peut être inférieur à 15 % du nombre de logements manquants, ce qui permettra d'atteindre l'objectif final en vingt ans.

Un bilan devra être établi à l'issue de chaque période triennale par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat. Ce bilan sera communiqué au conseil départemental de l'habitat. Si, au vu de ce bilan, il apparaît que les engagements en matière de constructions de logements sociaux n'ont pas été tenus, le préfet, après avis du conseil départemental de l'habitat, prendra un arrêté motivé constatant la carence de la commune. A compter de cet arrêté, le prélèvement opéré sur les ressources fiscales de la commune sera doublé , sans pouvoir excéder 10% du montant des dépenses réelles de fonctionnement.

En outre, l'Etat pourra se substituer aux communes défaillantes. Il passera une convention avec un organisme pour la construction ou l'acquisition-réhabilitation de logements sociaux en vue de la réalisation de l'objectif fixé par la loi. Si l'Etat verse une subvention foncière, une dépense égale sera mise à la charge de la commune, qui s'ajoutera au montant du prélèvement majoré. L'Assemblée nationale a rendu obligatoire l'intervention du préfet qui ne disposera plus, en conséquence, d'un pouvoir d'appréciation en fonction du contexte local.

Comme l'a souligné le Sénat, sur les rapports de nos collègues MM. Louis Althapé, au nom de la commission des Affaires économiques, saisie au fond, Pierre Jarlier, au nom de la commission des Lois, et Jacques Bimbenet, au nom de la commission des Affaires sociales, saisies pour avis, l'ensemble de ce dispositif privilégie une démarche coercitive , traduisant une suspicion marquée à l'égard des collectivités locales. Il ne prend pas en compte la diversité des situations locales. Il prévoit des dispositions qui ne peuvent s'accorder avec la logique de la décentralisation . Il omet la responsabilité que doit assumer l'Etat pour apporter les financements nécessaires . Il ignore les difficultés auxquelles certaines communes déjà très urbanisées sont confrontées pour consacrer des espaces constructibles aux logements sociaux. Il méconnaît le " parcours résidentiel " aboutissant à l'accession sociale à la propriété .

Le Sénat a, pour sa part, adopté un dispositif privilégiant le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale pour apprécier la réalité des efforts des communes en faveur du logement social.

Il a prévu la mise en oeuvre de l'obligation de disposer de 20 % de logements sociaux par rapport aux résidences principales s'appuierait sur la prise en compte des besoins à partir d'un diagnostic des territoires concernés. Ce diagnostic serait réalisé dans le cadre des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme. Ce diagnostic se traduirait dans les objectifs retenus par ces documents d'urbanisme ainsi que dans la programmation prévue par les programmes locaux de l'habitat.

Les structures intercommunales joueraient un rôle majeur pour mettre en oeuvre ces différents objectifs, dans le cadre des compétences qui leur ont été confiées par le législateur. A cette fin, elles s'engageraient dans un contrat d'objectifs avec l'Etat, afin d'assurer une démarche partenariale . Il reviendrait à l'Etat de définir, dans ce cadre, les financements qu'il compte assurer.

C'est dans ce cadre territorial et contractuel ainsi défini que seraient envisagées une contribution des communes et établissements publics de coopération intercommunale ne respectant pas l'objectif fixé par le législateur et, le cas échéant, des pénalités conventionnelles lorsque les engagements conventionnels n'auraient pas été respectés.

Le Sénat a, en revanche, supprimé les dispositions du projet de loi prévoyant un prélèvement sur les recettes fiscales communales et permettant au représentant de l'Etat de se substituer aux communes.

Le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains sera définitivement adopté par le Parlement à l'automne 2000.

b) Une présomption inacceptable : l'incapacité des collectivités locales à appliquer la loi

L'esprit de la décentralisation est bien de promouvoir un Etat recentré sur ses compétences essentielles, laissant aux collectivités locales le soin de prendre en charge les autres domaines de compétences.

Ce choix est un pari sur l'efficacité de la gestion publique : parce que les compétences sont exercées au niveau adéquat, elles sont gérées da la manière la plus efficace.

C'est aussi un pari démocratique : l'Etat tutélaire accepte que le processus de décision se rapproche du citoyen et que les décisions publiques prises par des collectivités de proximité puisse être soumises à un contrôle plus effectif de la part de ce dernier.

Ce double pari suppose l'acceptation d'un triptyque " liberté d'initiative, diversité, responsabilité " qui doit être au coeur de l'action publique locale. Dès lors que ce triptyque n'est plus respecté, c'est l'esprit même de la décentralisation qui est remis en cause.

Respecter cette règle du jeu constitue une exigence forte pour l'Etat. Le rapport " Vivre ensemble " avait parfaitement exprimé la portée d'une telle exigence en faisant valoir que même pour des compétences partagées entre l'Etat et les collectivités locales, ces dernières devaient disposer d'une certaine marge d'appréciation et que le niveau de service devait dépendre de l'appréciation localement portée par les élus et jugée par les électeurs. Le rapport en concluait que " même pour des compétences partagées, et guidées par l'Etat, le rôle dominant sera celui des institutions locales. " 159( * )

Or les dispositifs les plus récents témoignent que l'Etat accepte de moins en moins de s'inscrire dans cette " nouvelle donne " que constitue la décentralisation.

L' " Etat contractuel à la française " cède progressivement la place au retour d'un Etat tutélaire qui non seulement dicte aux collectivités locales ce qu'elles doivent faire mais s'arroge aussi le pouvoir de se substituer à elles quand il estime qu'elles ne remplissent pas correctement les obligations qu'il a lui-même définies.

Ce faisant, l'Etat reproduit les travers qui avaient été précisément dénoncés au moment des lois de décentralisation.

Il n'est pas inutile de relever que les motivations avancées à l'appui de cette nouvelle posture sont le plus souvent les mêmes que celles qui avaient fondé la démarche de l'Etat dans les années qui avaient précédé la décentralisation.

Le souci d'assurer l'égalité de traitement des citoyens sur tout le territoire justifierait l'édiction de dispositifs uniformes au niveau national, l'Etat devant disposer de moyens de contrainte pour s'assurer que les collectivités se conforment bien à ce schéma unique.

Or paradoxalement, imposant cette règle d'uniformité aux collectivités locales, l'Etat n'hésite pas à s'en dispenser pour la mise en oeuvre de ses propres actions territoriales.

Peut-on dire, par exemple, que l'Etat assure l'égalité de traitement des citoyens sur toutes les parties du territoire en matière de sécurité ?

Ce positionnement de l'Etat exprime également une conception, que votre mission d'information entend fermement dénoncer, selon laquelle l'Etat serait seul à pouvoir définir l'intérêt général et à en être le garant sur l'ensemble du territoire.

Or collectivités publiques à part entière, disposant de la légitimité démocratique et soumises au contrôle des citoyens, les collectivités locales sont également en charge de l'intérêt général.

Il n'est donc pas acceptable qu'avant même l'adoption de nouveaux dispositifs leur imposant des obligations spécifiques, elles soient soupçonnées de ne pas vouloir les appliquer.

Votre mission d'information entend dénoncer fermement ce mauvais procès fait aux collectivités locales.


Le recours à la loi pour imposer aux collectivités locales, malgré l'opposition du Sénat, qui en vertu de la Constitution en assure la représentation, des dispositifs contraignants éloignés de l'esprit de la décentralisation, remet par ailleurs en cause l'idée communément partagée lors de l'adoption des lois de répartition des compétences, selon laquelle l'inscription des " règles du jeu " dans la loi constituait une garantie pour les collectivités.

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