2. La prolifération des " zonages "

a) Le zonage : un outil complexe mais pourtant utile

Une indéniable source de complexité de l'action publique

De longue date, la mise en oeuvre des politiques publiques s'est appuyée, dans notre pays, sur la délimitation d'espaces géographiques particuliers -ou " zones "-, en fonction de critères propres à chacun des objectifs poursuivis.

Le territoire français a ainsi été successivement découpé en de multiples zonages qui ont, bien entendu, des incidences et des significations diverses, mais qui contribuent, globalement, à complexifier l'action publique , en aboutissant à un " brouillage " des interventions en matière d'aménagement du territoire. Le groupe de travail de la Commission des lois sur la décentralisation 117( * ) relevait déjà cette complexité, qui intervient, en outre, dans un contexte d'obsolescence du régime juridique des interventions économiques des collectivités locales, préjudiciable à l'efficacité de l'action publique en matière de développement économique.

Partant de ce constat, et estimant qu'" à partir de ces différents zonages, se sont progressivement accumulés des mécanismes et des procédures dont la cohérence échappe de plus en plus aussi bien aux élus locaux qu'aux entreprises " 118( * ) , le Premier ministre a chargé M. Jean Auroux, en avril 1998, de la rédaction d'un rapport 119( * ) établissant le bilan de ces zonages et proposant une réforme d'ensemble tendant à leur harmonisation et à leur simplification.

Ce rapport officiel dresse un constat sévère de la complexité du découpage en zones du territoire français : " Le découpage de notre territoire est devenu si extraordinairement complexe qu'il échappe désormais à la connaissance, voire à la compréhension du citoyen " moyen " qui ne se reconnaît plus dans les institutions qu'il finance et qui devraient être à son service. (...) Les élus, les décideurs et plus généralement les acteurs économiques ont le sentiment fondé de trouver dans le découpage évoqué ci-dessus plus d'entraves et d'obstacles que d'encouragements et de facilités pour entreprendre et créer des emplois. (...) Il n'est pas normal en effet que l'on compte de 40 à 60 découpages administratifs divers dans chacune de nos régions : il y a là un gisement manifeste d'économies, de cohérence et de modernisation de l'Etat, attendues par la population dans sa vie quotidienne. "

Le rapport dresse un inventaire " à la Prévert ", reproduit à la page suivante, des zonages existants, qui montre le foisonnement des différents découpages territoriaux :

La longueur de cette liste est, à elle seule, particulièrement éloquente , même si, comme le reconnaît l'auteur du rapport lui-même, il n'est pas forcément significatif de mettre sur le même plan districts scolaires, cantons ou zones d'intervention des fonds structurels communautaires.

En outre, pour la mise en oeuvre de certaines politiques -on pense notamment à l'aménagement du territoire- la légitimité d'un zonage territorial reste incontestable.

Un outil pourtant parfois utile dans son principe


La définition des zonages a reposé sur des logiques diverses, à l'intérêt inégal , dont on peut dresser la typologie suivante 120( * ) , en fonction des objectifs poursuivis :

- les zonages " institutionnels " :

Sont classés dans cette catégorie des découpages territoriaux aux incidences bien distinctes puisqu'y figure l'organisation territoriale de notre pays, fixée par la Constitution et par la loi (collectivités territoriales et leurs structures de coopération), qui fonde notre organisation politique et dont la légitimité est sans commune mesure avec celle d'autres zonages ou découpages divers de l'action administrative (zonages sociaux ou éducatifs, par exemple) à la légitimité faible et à l'intérêt réduit. Le rapport Auroux considère d'ailleurs que ce dernier type de zonage est " particulièrement proliférant ", chaque administration, voire chaque service, développant sa propre cartographie d'intervention.

- les zonages " prescriptifs " :

Certains zonages résultent d'une réglementation tendant à organiser ou protéger l'espace : ainsi en est-il des zonages urbanistiques (schémas directeurs, plan d'occupation des sols...) ou environnementaux, qui tendent à se multiplier (ZNIEFF 121( * ) , ZICO 122( * ) , zones de la loi " Montagne " ou de la loi " Littoral ", sans parler des quelque 1.000 sites envisagés pour constituer des zones spéciales de conservation des espèces ou des habitats, en vertu de la directive européenne du 21 mai 1992 -dite directive " Natura 2000 "-).

NOMBRE ET TYPES DE ZONAGES ADMINISTRATIFS DANS LA RÉGION
RHÔNE-ALPES EN 1998

NOMBRE

ZONAGES

DATE DE CRÉATION

12

Chambres de commerce et d'industrie

1702

292

Trésoreries

1804

12

Caisses d'allocations familiales

1918

62

Régions agricoles

1946

172

Unités urbaines

1952

147

Groupements de communes à fiscalité propre

1959

24

Centres des impôts fonciers

1960

87

Centres des impôts

1960

22

Périmètres de transports urbains

1960

2

Académies et 46 contrats scolaires

1965

5

Parcs naturels régionaux

1967

2

Parcs naturels nationaux

1967

37

Réserves naturelles

1967

58

Agences locales pour l'emploi

1970

544

Codes postaux

1972

18

Schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme

1973

4

Zones défavorisées de montagne

1975

11

Secteurs sanitaires

1977

76

Bassins d'emplois

1979

40

Bassins d'habitat régionaux

1980

20

PAIO 123( * ) et 35 missions locales

1982

3

Zones d'aménagement du territoire

1982

1931

Zones naturelles d'intérêt écologique,

faunistique et floristique

1982

27

Zones d'emplois

1983

30

Bassins de formation

1984

1

Périmètre à neige

1985

3

Zones Objectifs 2

1989

1

Zone objectif 5b

1989

34

Zones d'emploi formation

1989

57

Commissions locales d'insertion

1989

42

Zones touristiques

1990

207

Bassins de vie

1992

49

Contrats globaux de développement

1993

2

Territoires ruraux de développement prioritaire

1994

4

Zones à risques naturels majeurs

1995

40

Aires urbaines

1996

Source : Rapport Auroux précité .

- les zonages " de projet " :

Le rapport Auroux classe, notamment, les pays et les parcs naturels régionaux dans la catégorie des zonages fondés sur la mise en oeuvre d'un projet commun à plusieurs acteurs locaux, qui se rassemblent pour une action déterminée, en dehors de toute délimitation en fonction de critères préétablis. On pourrait également classer dans cette catégorie les " projets d'agglomérations " définis par l'article 26 de la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.

- les zonages " d'intervention économique " :

Ces zonages sont des périmètres d'intervention de certaines politiques publiques, définis en fonction de critères statistiques et servant de champ d'application à des mesures particulières telles que l'octroi de subventions, d'allégements d'impôts et ou de charges sociales, en fonction de critères d'éligibilité déterminés.

Ces zonages d'intervention économiques sont le fondement, au niveau national, de la politique d'aménagement du territoire et, au niveau communautaire, de la politique structurelle européenne , destinée à promouvoir la cohésion territoriale de l'Union européenne (les " fonds structurels ", qui représentent plus du tiers du budget de la communauté, soit le deuxième poste de dépense après la politique agricole commune.).

La logique qui sous-tend ces zonages est celle de la discrimination positive qui vise à donner plus à ceux qui ont moins, de façon à leur permettre de rattraper leur retard de développement économique. Cette discrimination constitue une exception au principe d'égalité, reconnue tant par le Conseil Constitutionnel que par le Conseil d'Etat. Elle repose en effet sur une logique de correction, au nom de l'intérêt général, d'inégalités de fait . C'est dans le même esprit que le droit européen autorise les aides publiques à certains territoires fragiles, (dites aides d'Etat à finalité régionale), bien que les aides publiques soient dans leur principe contraires au principe de libre concurrence posé par le traité instituant la Communauté européenne, dans la mesure où le marché intérieur n'est pas suffisamment homogène et où le retard de développement constitue, en lui-même, un facteur de distorsion de la concurrence, auquel il importe de remédier.

En dépit de leurs imperfections, voire de leurs effets pervers (effet de " bord " aux confins des zones éligibles, complexité, superposition, stigmatisation des territoires concernés...), les principes qui fondent les zonages d'intervention économique ne sont remis en cause ni au niveau national , comme l'a montré la récente discussion de la loi précitée d'aménagement du territoire, qui a maintenu et complété les zonages 124( * ) français définis par l'article 42 de la loi d'aménagement du territoire du 4 février 1995 ; ni au niveau européen , ces derniers faisant l'objet de la négociation actuelle sur les fonds structurels (et notamment la carte des sites français éligibles à l'objectif 2) et de celle sur les aides d'Etat à finalité régionale (carte de la prime à l'aménagement du territoire).

Ils répondent en effet à un impératif d'efficacité de la politique d'aménagement du territoire, qui nécessite des périmètres d'intervention ciblés, concentrés et limités dans leur durée.

Si la prolifération des zonages d'intervention est -c'est certain- préjudiciable à la clarté de l'action publique, c'est donc plus dans leurs modalités actuelles que dans leur principe qu'ils semble devoir être remis en cause.
Il paraît en effet difficile de penser une politique d'aménagement du territoire qui ne s'appuierait pas sur une discrimination territoriale.

Pour autant, il serait illusoire de penser pouvoir faire l'économie d'une réflexion sur l'harmonisation et la simplification des zonages d'intervention.

b) Une simplification toujours attendue

La réforme des zonages communautaires : restriction ou simplification ?

Tant dans la perspective du nouvel élargissement de l'Union européenne que face à la nécessité d'établir la programmation financière des actions communautaires sur la période 2000-2006, la politique agricole commune et la politique structurelle européenne ont été réformées, à compter du 1 er janvier 2000, au terme d'un processus ouvert en juillet 1997 par la communication " Agenda 2000 " de la Commission, et abouti au sommet de Berlin en mars 1999.

Compte tenu de leur importance pour l'Union et pour la France, ces deux réformes ont, d'ailleurs, fait l'objet d'analyses approfondies de la part de votre Haute assemblée 125( * ) .

A cette occasion, les zonages communautaires des fonds structurels ont été révisés . Mais il semble que le souci de maîtrise budgétaire de l'enveloppe de ces fonds ait été un motif de réforme au moins aussi puissant que le souci de simplification -ou plutôt de concentration- des zonages.

- La réforme du zonage de la PAT

A partir du 1 er janvier 2000, parallèlement à l'instauration d'une nouvelle génération de fonds structurels, la Commission européenne a imposé dans toute l'Europe une révision de la carte des " aides à finalité régionale ", qui permet, en France, à l'Etat d'attribuer, dans les zones éligibles, la prime à l'aménagement du territoire (PAT), mais aussi aux collectivités locales, d'accorder, si elles le souhaitent, des exonérations de taxe professionnelle pendant cinq ans, des aides à l'immobilier d'entreprise et des taux majorés d'aide à l'investissement pour les petites et moyennes entreprises.

Afin d'harmoniser les zonages des aides à finalité régionale au niveau européen, la Commission européenne a fixé un certain nombre de règles communes à respecter pour l'élaboration de la nouvelle carte , négociée entre les Etats-membres et la Commission (Direction générale de la concurrence).

Tout d'abord, la proportion de la population couverte, qui était de 39,9 %, soit 23,1 millions d'habitants, passerait à 34 %, soit 20,2 millions d'habitants. Cette diminution de 12 % s'accompagne d'une clause tendant à éviter la discontinuité du zonage : toutes les zones isolées de moins de 100.000 habitants seront comptabilisées pour 100.000 habitants. La Commission européenne impose, en outre, que toutes les zones retenues dans la carte le soient sur la base de critères quantitatifs justifiables. Pour cela, au maximum cinq critères statistiques doivent être utilisés, à l'exclusion de tout critère qualitatif.

Pour élaborer sa proposition 126( * ) de zonage, le Gouvernement français s'est appuyé sur les critères suivants :

- parmi les zones d'emplois dont la richesse est inférieure à la moyenne 127( * ) , ont été retenues celles qui ont un taux de chômage supérieur à la moyenne (11,3 % en 1998) ou qui connaissent une décroissance de leur population (diminution de plus de 1,2 % entre 1990 et 1995). 143 zones d'emploi correspondant à 15,3 millions d'habitants ont ainsi été sélectionnés ;

- à ces zones ont été ajoutés des sites en restructuration économique : zones où de fortes suppressions d'emplois ont été décidées depuis 1996 et où l'importance de certains secteurs industriels sensibles, comme la construction automobile, les chantiers navals, le textile, les industries de défense, est particulièrement marquée. Ces sites ont été sélectionnés lorsqu'ils présentent un taux de chômage de plus de 10 %. 19 zones, comptant 3,7 millions d'habitants, ont ainsi été ajoutées ;

- pour " utiliser " la marge de manoeuvre restante, par rapport au quota de population éligible fixé par Bruxelles, le Gouvernement a retenu 2 critères complémentaires conduisant à intégrer les zones perdant leur éligibilité à l'objectif 1 des fonds structurels (Corse et Hainaut, ainsi que des sites à taux de chômage particulièrement élevé (13,9 %) et concernés par des fermetures dans le secteur des mines et de l'énergie .

Il n'est pas évident que le nouveau zonage retenu permettra une réelle clarification de l'action publique, même si les objectifs poursuivis par la réforme engagée par la Commission étaient de définir plus objectivement les secteurs concernés et de renforcer la concentration géographique et donc la " lisibilité " de la carte des aides. La perte d'éligibilité pourrait, en revanche, s'avérer être un handicap pour certains territoires fragiles . Dans cette perspective, et au-delà du seul zonage, c'est une réforme d'ensemble de la PAT, tendant à la rendre plus accessible aux territoires fragiles (et aux petits projets) que votre Haute Assemblée réclame, votre Commission des Affaires économiques jugeant de longue date 128( * ) les seuils d'éligibilité à cette prime trop élevés.

- La réforme de la carte des zones éligibles aux fonds structurels

Si l'objectif 3 de la politique structurelle européenne relatif au " développement des ressources humaines " a vocation à concerner l'ensemble du territoire de l'Union européenne, les deux autres s'adressent au contraire à certaines zones prioritaires qui doivent, afin de pouvoir prétendre à un financement communautaire de leurs projets de développement, avoir été préalablement sélectionnées. Tel est le cas de l'objectif 1 des fonds structurels européens (" régions en retard de développement ", qui ne concerne plus, en France, pour la période 2000-2006, que les départements d'outre-mer) et de l'objectif 2 (" régions en reconversion économique et sociale ") pour lequel une nouvelle carte des zones éligibles vient d'être établie, pour la période 2000-2006 129( * ) , conformément au nouveau règlement européen relatif à la politique structurelle communautaire 130( * ) .

Cette réforme a conduit à une réduction de la proportion de la population concernée : la population éligible à l'objectif 2 au niveau communautaire ne doit pas dépasser 18 % du total européen, et la population française éligible est fixée à 18.568.000 habitants, ce qui représente, certes, une proportion (33 %) supérieure à la moyenne communautaire, mais également une diminution d'un quart par rapport à la précédente période de programmation 131( * ) .

La France bénéficiera, au titre de l'objectif 2, de plus de 36 milliards de francs de financements européens entre 2000 et 2006 . Le règlement communautaire a fixé les conditions que doit remplir la carte française des zones éligibles et des circulaires ministérielles 132( * ) ont précisé ces critères, qu'il serait fastidieux de développer ici trop longuement.

Notons toutefois que 50 % de la population doit être située dans des départements considérés comme " admissibles " au regard de critères identifiant une fragilité industrielle ou rurale par rapport à des moyennes communautaires définies par la Commission : les départements à caractère industriel doivent, à la fois, avoir connu entre 1995 et 1997 un taux de chômage supérieur à 10,7 %, un taux d'emploi industriel au moins égal à la moyenne de l'Union pendant un an au moins depuis 1985 et un déclin de cet emploi depuis l'année retenue.

De leur côté, les départements de type rural doivent réunir au moins deux conditions sur les quatre suivantes : avoir eu, en 1996, une densité de population inférieure à 100 habitants au kilomètre carré ; avoir eu un emploi agricole au moins égal au double de la moyenne de l'Union pendant un an depuis 1985 ; avoir connu un déclin démographique entre 1985 et 1996 ; avoir subi un taux de chômage supérieur à 10,7 % entre 1995 et 1997.

A l'intérieur ou en dehors des départements théoriquement admissibles (pour 50 % au plus de la population nationale éligible dans ce dernier cas), peuvent être proposées des zones urbaines en difficulté répondant à au moins un des cinq critères suivants : un taux de chômage de longue durée supérieur à 5,2 % ; un niveau élevé de pauvreté ; une situation environnementale dégradée ; un taux de criminalité élevé ; un faible niveau d'éducation. Ces critères peuvent être appliqués à l'échelle d'un quartier.

Au rang des autres zones pouvant être proposées, figurent les zones contiguës à un département éligible si elles réunissent elles-mêmes les conditions d'éligibilité similaires à celles de la zone de " rattachement ". Les zones confrontées ou menacées par un niveau élevé de chômage résultant d'une restructuration en cours ou prévue d'une ou plusieurs activités déterminantes dans les secteurs agricoles, industriels ou les services font également partie des territoires potentiellement éligibles.

La proposition de zonage française, élaborée après une large consultation nationale et locale, a été formellement approuvée par la Commission en février 2000.

Là encore, malgré la diminution de 7 à 3 du nombre d'objectifs de la politique structurelle, et donc du nombre de zonages attachés à ces objectifs , la réforme de cette cartographie européenne ne constitue qu'un progrès relatif en matière de lisibilité de l'action publique.

Vers une refonte des zonages nationaux ?

Malgré des critiques parfois vives -et, dans certains cas, injustement sélectives, concernant notamment les zones franches urbaines 133( * ) - et les nombreuses propositions formulées par le rapport précité de M. Jean Auroux, comme cela vient d'être dit, la récente discussion de la loi 134( * ) d'aménagement du territoire n'a pas remis en cause, au moins dans leur existence législative, les zonages établis successivement par la loi d'orientation d'aménagement du territoire précitée du 4 février 1995 et par le pacte de relance pour la ville de 1996 135( * ) .

Entre refus idéologique et pragmatisme, le Gouvernement semble balancer. Il affirme d'un côté sa volonté de réformer ces zonages, mais s'empresse de ne pas le faire. La réforme des cartes d'éligibilité européennes a, un temps, servi à justifier sa position ambivalente. Mais sa contradiction de fond apparaît toutefois de façon patente en certaines circonstances.

Ainsi, lors de la discussion du projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, le Gouvernement s'était-il opposé à l'adoption d'un amendement de la commission spéciale du Sénat prorogeant jusqu'en 2006 certaines exonérations fiscales et sociales pour les entreprises créées dans les zones de revitalisation rurales, jugeant nécessaire un préalable " bilan de l'application du dispositif de chaque type de zone, pour réfléchir aux aménagements nécessaires, plutôt que de proroger dans la précipitation un dispositif qui doit être repensé dans sa globalité " 136( * )

Le Gouvernement proposait pourtant, quelques mois plus tard, sans que le préalable " bilan d'ensemble ", -s'il existe !- n'ait été porté à la connaissance du Parlement, dans le projet de loi de finances, de proroger ces mêmes exonérations -jusqu'en 2004 toutefois-. Ce ralliement -ou revirement ?- aussi tardif qu'implicite, ne peut que recueillir l'assentiment de votre mission d'information.

Sur proposition du Gouvernement, le législateur a même créé, dans la loi du 25 juin 1999, une nouvelle catégorie de zones, les " régions ultrapériphériques françaises ".

Reste donc inscrite dans la loi l'existence des zones d'aménagement du territoire, des zones de revitalisation rurale, des territoires ruraux de développement prioritaire, des zones urbaines sensibles, des zones de redynamisation urbaine, des zones franches urbaines et des régions ultrapériphériques françaises.

Mais, au-delà de l'existence même des zonages, c'est surtout la complexité des procédures qui leur sont liées qui contribuent à la lourdeur de l'action publique. Cette critique est traditionnellement formulée, en particulier, à l'encontre de la politique structurelle européenne.

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