4. L'Etat conserve une emprise forte sur des facteurs essentiels d'évolution de la dépense départementale d'aide sociale
Qu'il s'agisse des efforts de revalorisations des rémunérations des personnels des établissements sociaux et médico-sociaux ou de la fixation des normes applicables au secteur, l'Etat dispose d'une large influence sur des facteurs qui conditionnent l'évolution de la dépense locale.
a) Le département ne contrôle pas l'évolution des rémunérations des personnels sociaux et médico-sociaux
Les
dépenses de personnel représentent un poste important de la
dépense sociale départementale : selon l'estimation
réalisée par l'ADF au début de l'année
2000
266(
*
)
, les
rémunérations des personnels représentaient
27,5 milliards de francs, soit environ 18 % de la dépense
brute d'aide sociale.
Comme l'avait souligné le rapport public de la Cour des comptes de 1995,
la dépense de personnel joue un rôle prépondérant
dans l'évolution de frais d'hébergement en établissement
qui représentent plus de la moitié des dépenses directes
d'aide sociale :
les trois quarts de la dotation versée aux
établissements sociaux et médico-sociaux
par les
départements
couvrent des dépenses de personnels.
Les personnels des institutions gérées par les associations sont
des personnels de droit privé relevant de conventions collectives
passées avec des fédérations d'employeurs.
La convention collective du 15 mars 1966 de la
Fédération
267(
*
)
des
syndicats nationaux d'employeurs des établissements et services
pour personnes inadaptées et handicapées à but non
lucratif
(SNAPEI, SNASEA, SOP) concerne 180.000 salariés
environ.
La convention collective du 31 octobre 1951 "
des établissements
privés d'hospitalisation et de soins, de cure et de garde à
domicile à but non lucratif
", dite convention FEHAP,
s'applique principalement aux établissements sanitaires privés
participant au service public hospitalier, mais aussi de manière
significative aux établissements et services sociaux et
médico-sociaux. Sur ce seul champ, 70.000 salariés sont
concernés.
Compte tenu du caractère public du financement des associations dans le
secteur social et médico-social, les avenants aux conventions
collectives ne peuvent être appliqués qu'après une
procédure d'agrément spécifique faisant intervenir la
puissance publique : l'article 16 de la loi n° 75-355 du
30 juin 1975 dispose que les conventions collectives de travail dans le
secteur social ou sanitaire à but non lucratif
" ne prennent
effet qu'après agrément donné par le ministre
compétent, après avis d'une commission où sont
représentés des élus locaux et dans les conditions
fixées par voie réglementaire "
.
Composition de la commission d'agrément
Le
décret n° 77-1113 du 30 septembre 1977 relatif à
l'agrément des conventions collectives de travail, des conventions
d'entreprise ou d'établissement et des accords de retraite applicables
aux salariés des établissements et services à
caractère social ou sanitaire à but non lucratif
fixe la
composition de la commission d'agrément de la manière
suivante :
- deux représentants du ministre chargé de la santé et de
l'action sociale ;
- un représentant du ministre chargé de la sécurité
sociale ;
- un représentant du ministre chargé du travail ;
- un représentant du ministre chargé de l'agriculture ;
- deux représentants du ministre chargé de l'économie, des
finances et du budget :
- un représentant du garde des sceaux, ministre de la justice ;
- trois présidents de conseil général
désignés par l'assemblée des présidents de conseils
généraux de France ou leurs suppléants ;
- deux maires désignés par l'association des maires de France ou
leurs suppléants.
Le président de la commission est désigné parmi les
membres de celle-ci par le ministre chargé de la santé et de
l'action sociale.
Le ministre chargé de la solidarité joue donc un rôle
clé pour la mise en oeuvre d'accords salariaux passés entre les
représentants des salariés et les employeurs mais dont le
financement sera assuré, en pratique, par les départements.
• Or, les conditions dans lesquelles ont été
agréés les accords dits " Durieux-Durafour " en 1992
ont montré que
la procédure ne garantissait pas de certains
dérapages.
La Cour des comptes rappelle que c'est par une simple circulaire du
ministère de la santé, en date du 29 décembre 1991,
et par deux décrets du 2 janvier 1992, que la décision a
été prise d'étendre aux agents du secteur social et
médico-social le bénéfice du protocole sur
l'amélioration des conditions de vie et de travail des personnels de la
fonction publique hospitalière de novembre 1991.
Par ailleurs, les avenants aux conventions collectives conclus en mars 1992 ont
d'abord fait l'objet d'un refus d'agrément en août 1992, avant
d'être finalement agréés par une décision du
20 avril 1993 à effet rétroactif.
La Cour des comptes relève à l'époque que les
décisions ministérielles ont été prises
" sans que les services du ministère soient capables d'estimer
l'incidence des mesures ainsi accordées sur les finances
départementales "
et sans connaître non plus
" la
marge de manoeuvre budgétaire des départements "
.
La mise en oeuvre des accords " Durafour " va influer largement sur
la hausse de la dépense sociale départementale qui a atteint plus
de 8 % par an en moyenne entre 1992 et 1993. L'impact rétroactif de
la mesure n'a pas peu contribué à alourdir le coût.
• Il convient également de rappeler que
les hausses
incompressibles de coût intervenaient dans un contexte où les
départements n'étaient pas aptes à imposer des normes
globales d'évolution aux dépenses des établissements
.
La tarification au " prix de journée " des dépenses des
établissements, qui a été en vigueur jusqu'en juillet
1999, ne permettait pas aux départements de donner force opposable aux
taux d'évolution préconisés par eux au moment de
l'agrément annuel du budget de l'établissement.
Dans la mesure où les commissions de la tarification sanitaire et
sociale ne considéraient pas, dans leur jurisprudence, que les normes
d'évolution des dépenses fixées par les
départements revêtaient un caractère opposable, les
établissements étaient à même de contester avec
succès au contentieux les budgets initialement notifiés afin
d'obtenir que les départements couvrent par une rallonge
budgétaire les dépassements constatés. Une certaine
déresponsabilisation des parties prenantes en a résulté.
Ce dispositif présentait en outre des effets pervers importants dans des
structures, telles que les CAT, faisant coexister une prise en charge
financée par l'Etat, dans le cadre d'un régime de dotation
globale, et une prise en charge des frais d'hébergement financée
par l'aide sociale départementale sans dotation globale opposable.
Depuis le 1
er
janvier 2000, le caractère opposable du
taux directeur d'évolution des enveloppes de financement du secteur
social et médico-social a été imposé par le
législateur, que les établissements soient financés par
l'assurance maladie, par l'Etat ou par les départements.
Certes, l'effet de la transposition du protocole " Durafour " devient
maintenant moins perceptible et, comme le fait remarquer M. Pierre
Gauthier, directeur de l'action sociale, l'évolution du point d'indice
de rémunération dans le secteur social et médico-social
est demeuré modeste au cours des années qui ont suivi ; il
reste que les départements vont devoir faire face à des
risques croissants de dérive
dans un contexte où la
pyramide des recrutements réduit leurs marges de manoeuvre en
matière d'évolution des dépenses de personnel.
(a) Le glissement vieillesse technicité (GVT)
La masse
des rémunérations des personnels sociaux et médico-sociaux
évolue non seulement en fonction des mesures catégorielles ou
générales d'augmentation du pouvoir d'achat mais également
en fonction des mesures d'ancienneté et de promotion appliquées
individuellement à chacun des salariés concernés.
Ce phénomène est connu sous le nom de
glissement-vieillesse-technicité
(GVT), qui se compose :
-
d'un effet de carrière
(ou GVT positif), qui retrace
l'incidence positive sur la masse salariale des avancements et promotions dont
bénéficient régulièrement les fonctionnaires ;
-
d'un effet de noria
(ou GVT négatif) qui traduit
l'incidence généralement négative sur la masse salariale
du jeu des entrées-sorties.
Or, s'agissant du secteur social et médico-social, dans lequel les
conventions collectives ont été mises en place en 1951 et 1966,
le recrutement est relativement jeune : du fait de la pyramide des
âges, les départs à la retraite, générateurs
de GVT négatif, sont actuellement relativement peu nombreux alors que le
vieillissement des effectifs entraîne, en revanche, un important effet de
GVT positif.
L'effet GVT génère donc nécessairement une hausse
mécanique et inéluctable du salaire moyen par tête dans le
secteur social et médico-social.
Toute revalorisation des rémunérations salariales interviendrait
donc dans un " paysage salarial " dont l'arrière-plan fait
déjà apparaître des tendances inévitables à
la hausse.
(b) Les revalorisations spécifiques de rémunération
Les
employeurs et plusieurs syndicats représentatifs des personnels relevant
de la convention SNAPEI de 1966 ont conclu, le 21 avril 1999, un avenant
visant à revaloriser le statut du personnel d'encadrement. Cet accord
prévoit des revalorisations salariales et des modifications du
régime indemnitaire visant notamment à combler le retard apparu
par rapport aux cadres techniques et administratifs, aux cadres chefs de
service ou aux cadres de direction régis par la convention collective
FEHAP de 1951.
Cet avenant, qui fait suite à un précédent avenant du
6 mai 1997 qui n'avait pas été agréé,
répond à une
demande forte des personnels concernés
alors même que des difficultés de recrutement se font parfois
sentir sur le terrain.
L'accord d'avril 1999 n'a jusqu'ici pas fait l'objet d'un agrément,
même si, au cours d'une réunion de concertation en février
2000, le ministère a fait savoir qu'il n'émettrait pas
d'objections " sur le principe "
de l'agrément de
l'avenant " cadres ".
Un agrément s'inscrit en perspective d'évolution pour les
prochaines années. Mais le facteur essentiel de changement réside
sans doute dans la mise en oeuvre des 35 heures.
(c) La mise en oeuvre du passage aux 35 heures
La
loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative
à la réduction du temps de travail
invite les partenaires
sociaux à négocier une réduction du temps de travail par
la mise en place d'un dispositif d'aide financière.
Au moment du vote de la loi, une question aurait pu se poser sur le point de
savoir s'il était opportun d'étendre le champ de la
réduction du temps de travail au secteur " non
concurrentiel " : le Gouvernement, et sa majorité à
l'Assemblée nationale, ont tranché en indiquant clairement dans
la loi que la réduction du temps de travail pouvait être mise en
oeuvre "
dans le cadre d'une convention collective ou d'un accord de
branche agréés en application de l'article 16 de la loi du
30 juin 1975
" c'est-à-dire dans le secteur social et
médico-social.
Le passage aux 35 heures hebdomadaires des salariés du secteur
social et médico-social ne s'effectue pas dans les mêmes
conditions que pour les salariés des entreprises du secteur
concurrentiel : le secteur associatif se caractérise par un certain
émiettement des structures
qui ne facilite pas les
réorganisations d'emploi du temps. Par ailleurs, les aides et les
services à la personne qui sont prédominants dans
l'activité du secteur médico-social, s'effectuent à
des
rythmes et des horaires réguliers
qui ne peuvent être
profondément modifiés. Enfin, la prise en charge d'une même
personne peut s'effectuer dans des
structures sociales et
médico-sociales différentes
, ce qui soulève des
problèmes d'harmonisation des horaires et de coordination des prises en
charge.
Dans le secteur sanitaire et social, la réduction du temps de travail
est donc une réforme complexe où il faut réussir à
conjuguer le maintien de la qualité des soins et des prestations, le
respect des attentes des personnels, la réponse aux besoins des
organisations et la maîtrise des coûts nécessaire à
l'équilibre des comptes sociaux.
Le dispositif de réduction du temps de travail est naturellement
complexe dans le secteur social et médico-social puisqu'il fait
intervenir :
-
un accord de branche
, en date du 1
er
avril 1998,
conclu au niveau de l'UNIFED qui porte sur l'organisation de la
flexibilité dans l'organisation du travail sans entrer dans les
détails de la durée du travail ou des compensations
salariales ;
- des accords au niveau des
conventions collectives
concernées, à savoir la convention du 15 mars 1966 (SNAPEI,
SNASEA, SOP), la convention du 31 octobre 1951 (FEHAP), la convention de la
Fédération des centres de lutte contre le cancer et la convention
de la Croix-Rouge française ;
Il est à noter que les gestionnaires de ces conventions collectives ont
fait le choix de négocier rapidement les accords en anticipant sur la
baisse de la durée légale au 1
er
janvier 2000 afin de
permettre aux services et établissements de ne pas être mis en
situation de payer des heures supplémentaires.
- des
accords au niveau de chaque association gestionnaire
déclinés le cas échéant, au niveau des divers
établissements de l'association.
La
mise en place du dispositif s'est avérée
particulièrement lourde
en pratique, puisque le ministère de
l'emploi et de la solidarité a décidé en janvier 1999
d'écarter l'idée d'un agrément automatique des accords
locaux faisant référence aux avenants passés dans le cadre
des conventions collectives et de demander que
chacun des accords
locaux
, c'est-à-dire près de 3.000 accords d'entreprises ou
d'associations, soit
soumis à agrément ministériel
après passage devant la Commission nationale d'agrément. Compte
tenu des masses de documents en jeu et de l'ampleur de la tâche,
l'instruction des accords locaux a été déconcentrée
au niveau des DDASS.
Les départements entreront au cours des prochaines années dans
une période d'incertitude
car la mise en oeuvre de la
réduction du temps de travail ne pourra s'effectuer à coût
constant que si un certain nombre de conditions sont réunies.
Comme l'a analysé -dans son avis budgétaire annuel
268(
*
)
- notre collègue M. Jean
Chérioux, qui a longtemps présidé la commission des
Affaires sociales de l'Assemblée des présidents de conseils
généraux (APCG), les accords collectifs de branche sont
apparemment équilibrés mais leur réussite suppose de tenir
un certain nombre de paris.
L'accord conclu par le SNAPEI par exemple, prévoit que la
modération salariale, assortie des aides légales, permettra de
financer les embauches supplémentaires rendues nécessaires par la
réduction du temps de travail.
Cet accord prévoit :
- un gel de la valeur du point et des mesures catégorielles en 1999
et 2000,
- une suspension à durée indéterminée de la
majoration familiale de traitement pour les naissances à venir.
Pour les associations qui, compte tenu de la durée actuelle du travail,
se situent au-dessus de 6 % d'embauches compensatrices ou de 10 % de
réduction du temps de travail, il est ouvert la possibilité de
conclure des accords d'établissements prévoyant la neutralisation
des progressions de carrière sur un an, deux ou trois ans, en tant que
de besoin. Ce mécanisme revient en quelque sorte à neutraliser
l'effet du glissement GVT sur une durée temporaire, les promotions
à l'ancienneté reprenant leur cours, sans rattrapage
rétroactif, au-delà de la période de gel.
Pour les départements,
la réduction du temps de travail ne
peut s'opérer de manière neutre que si trois paris
réussissent
:
- que les accords locaux d'établissement respectent les
équilibres de financement organisés par les avenants aux
conventions collectives :
il importe d'éviter tout
dérapage
, avec l'accord plus ou moins tacite des
collectivités locales intéressées, au moment de la
définition des engagements initiaux ;
- que les salariés des établissements adhèrent, au
cours des trois prochaines années, à
l'effort de
modération salariale
qui leur sera demandé,
- que les embauches compensatrices puissent s'intégrer efficacement
dans la
nouvelle organisation des rythmes de travail
des travailleurs
sociaux, sans diminution de la qualité du service aux usagers : en
cas de dysfonctionnement persistant, les départements seraient fortement
sollicités pour financer des emplois supplémentaires.
Le rappel des divers éléments qui concourent à la
détermination de l'évolution des dépenses de personnel
dans le secteur social et médico-social, illustre bien la
relative
situation d'impuissance
dans laquelle se trouvent placés les
départements financeurs
, qui ne jouent qu'un rôle consultatif
parmi d'autres catégories employeurs au sein de la commission nationale
d'agrément, et se retrouvent sous la double contrainte du " fait
accompli " résultant des accords passés entre employeurs et
représentants du personnel et du pouvoir d'arbitrage revenant en
définitive à l'Etat.
Aussi, les conseils généraux souhaitent que les partenaires
sociaux présentent à la Commission nationale d'agrément
une étude détaillée sur le coût prévisionnel
des mesures négociées par type de financeurs à partir d'un
échantillon représentatif d'établissements sociaux et
médico-sociaux.
Elle a souhaité, par ailleurs, la mise en place d'un système
d'évaluation du coût réel constaté des avenants et
accords agréés, assorti éventuellement d'un dispositif
permettant le report de la mise en application de certaines mesures d'une
année sur l'autre, en cas de dérapage manifeste.
b) Le poids des normes
•
Les normes techniques
L'incidence financière des nouvelles normes techniques,
régulièrement renouvelées, est un problème
récurrent pour les collectivités territoriales qui sont rarement
associées à leur élaboration.
La dépense départementale d'aide sociale en 2000 comprend
154 milliards de francs de dépenses de fonctionnement mais aussi
95 milliards de francs de dépenses d'équipement dont
39 milliards de francs de dépenses directes.
Ces dépenses d'investissement sont en hausse de 7,7 % par rapport
à l'année précédente. L'ADF rappelle à cet
égard l'effet inflationniste de la multiplication des normes de
sécurité et environnementales.
La question du respect des normes d'équipement est
particulièrement sensible dans les maisons de retraite dont les
pensionnaires sont particulièrement vulnérables en cas
d'accident. Les élus locaux ne peuvent donc que respecter à la
lettre les nouvelles normes qui sont imposées même si leur
utilité n'est pas démontrée.
•
Les normes de moyens
A côté des dépenses d'investissement, l'Etat peut parfois
être tenté d'imposer des normes en termes de moyens plutôt
que de définir des critères objectifs. Tel est le cas en
particulier en matière de protection maternelle et infantile (PMI).
Les décrets d'application de la
loi du 18 décembre 1989
relatifs à la PMI
ont été promulgués en
incluant des normes de moyens.
Si les départements reconnaissent que plusieurs des observations
relatives à la définition des missions du service et aux
obligations de transmission ont été prises en compte, un
désaccord persistant existe sur le principe même de la
définition de normes de moyens.
Il est ainsi prévu des normes minimales pour les consultations de
planification familiale et les consultations prénatales et infantiles.
La définition de telles normes ne tient pas compte
d'éléments aussi importants que l'état sanitaire de la
population du département,
son caractère plus ou moins
urbanisé ou encore le nombre et la dispersion des consultations
hospitalières et des praticiens libéraux.
En ignorant ces données, la mise en oeuvre de telles normes risque
d'aboutir à des décisions arbitraires ne tenant pas compte de la
réalité et des enjeux d'une politique départementale de
protection maternelle et infantile.
L'imposition de normes pour les sages-femmes et les puéricultrices
s'inscrit à tort dans la même démarche qui
privilégie la définition des moyens au détriment de la
fixation des objectifs d'une politique de PMI.
Les normes risquent de perdre beaucoup de signification s'il n'est pas tenu
compte de la réalité des missions et des tâches
confiées aux personnels concernés.