B. REVOIR LE MODE D'INDEXATION DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT

A l'exception des dégrèvements, dont le montant évolue de manière automatique, et des subventions, dont le montant dépend de la volonté de l'Etat, les concours de l'Etat aux collectivités locales évoluent en fonction d'indexations fixées par la loi.

Les taux d'indexation des dotations de l'Etat aux collectivités locales sont donc au coeur des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales. Ils jouent un rôle de plus en plus grand depuis que les impôts locaux sont progressivement transformés en dotations.

1. Associer les collectivités locales à la croissance

Depuis la création de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales, les débats sur la pertinence du mode d'indexation de chaque dotation a été éclipsé par celui sur le taux d'évolution de l'" ensemble " qui regroupe toutes les dotations de fonctionnement et d'équipement. En effet, si l'indexation de l'une des composantes de l'enveloppe normée est revalorisée, cela se traduit par une réduction du montant de la variable d'ajustement, la dotation de compensation de la taxe professionnelle, (DCTP).

Pourtant, les deux débats doivent être menés de front :

a) Quelle progression pour l'enveloppe normée ?

Le débat sur le taux d'indexation de l'enveloppe normée est en réalité un débat sur le taux de progression de la DCTP , puisque toutes les autres dotations qui composent l'enveloppe évoluent en fonction de mécanismes qui n'ont pas été modifiés depuis 1996. Par conséquent, la véritable question dans le cadre d'une réflexion sur le fonctionnement d'une enveloppe normée est : dans quelles conditions peut-il être acceptable pour les collectivités locales de consentir à une baisse de la DCTP ?

Le rôle de la variable d'ajustement est de permettre un plafonnement de la contribution de l'Etat. Dès lors, il faut admettre que la dotation qui joue ce rôle puisse baisser. En revanche, organiser une baisse annuelle du montant de la variable d'ajustement comme c'est le cas depuis 1996 n'est pas acceptable.

Il s'agit donc de déterminer quel est le " bon plafond " pour l'enveloppe normée. Votre rapporteur considère que l'enveloppe normée devrait augmenter au même rythme que sa principale composante, la DGF . Dans ce cas de figure, la DCTP ne baisserait que si les autres dotations qui composent l'enveloppe normée augmentaient plus vite que la DGF. Si les autres dotations évoluaient moins vite que la DGF, la DCTP continuerait à progresser, ce qui serait légitime puisque, à l'origine, la DCTP est une compensation d'exonérations de bases de taxe professionnelle qui, elles, continuent à augmenter.

Dans l'état actuel du mode de calcul de l'enveloppe normée 380( * ) , le bon taux de progression à retenir pour l'enveloppe serait " l'indice de la DGF ", qui prend en compte l'évolution des prix et la moitié du taux de croissance en volume du produit intérieur brut.

Cette suggestion reste une proposition a minima puisqu'elle revient à considérer que l'Etat, malgré la contribution positive des collectivités locales aux finances publiques et au dynamisme de l'économie nationale, n'accorderait aux collectivités locales que la moitié de la croissance du PIB en valeur.

b) Quelle progression pour les dotations de fonctionnement et d'équipement ?

Pour permettre un plafonnement des concours de l'Etat sans réduire arbitrairement le montant de la DCTP, il conviendrait que l'enveloppe normée évolue au même rythme que sa principale composante, la DGF. Une fois posé ce préalable, il n'en reste pas moins que les modalités d'indexation des dotations qui composent l'enveloppe normée doivent elles aussi faire l'objet d'un nouvel examen.

Ces dotations évoluent selon trois modes d'indexation différents :

- le taux d'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques s'applique aux trois dotations d'équipement, la dotation globale d'équipement et les deux dotations de compensation des charges transférées, la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES).

Ce taux paraît le plus approprié, même si les crédits de la DRES et de la DDEC n'ont pas permis de couvrir l'ensemble des dépenses résultant du transfert des compétences correspondantes. S'il fallait remédier à cette difficulté, une revalorisation périodique de l'assiette des dotations serait préférable à une modification de leur indexation, qui a le mérite d'être lisible et adaptée au type de dépense financé par ces dotations ;

- le taux d'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat s'applique aux dotations de l'Etat au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et au fonds national de péréquation. Ce mode d'indexation est également pertinent s'agissant de dotations qui, historiquement, ont été mises en place pour remplacer l'affectation à ces fonds de compensations d'exonérations fiscales. Toutefois, il conviendrait de préciser que ce taux est calculé indépendamment des modifications du périmètre du budget de l'Etat 381( * ) ;

- le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement concerne évidemment la DGF, mais également plusieurs dotations qui évoluent comme elle, au premier rang desquelles la DGD et ses " satellites " (la DGD Corse et la DGD Formation professionnelle).

Le taux d'évolution de la DGF est différent de l'indice de la DGF prévu à l'article L.1613-1 du code général des collectivités territoriales puisqu'il tient compte du recalage de la base de la DGF et de la régularisation de son montant. Ce taux peut donc être supérieur à celui de l'indice de la DGF. Il lui a le plus souvent été inférieur.

Sachant que les dépenses obligatoires des collectivités locales augmentent à un rythme soutenu, leur principale dotation de fonctionnement doit-elle continuer à évoluer en fonction d'un indice qui ne tient compte que de la moitié du taux de croissance du PIB en valeur ? Ne devrait-elle pas plutôt dépendre d'un indicateur d'évolution des charges des collectivités locales ? Une telle démarche serait cohérente avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel selon laquelle " le législateur peut définir des catégories de dépenses qui revêtent pour une collectivité territoriale un caractère obligatoire ; que toutefois les obligations ainsi mises à la charge d'une collectivité territoriale doivent être définies avec précision quant à leur objet et à leur portée et ne sauraient méconnaître la compétence propre des collectivités territoriales ni entraver leur libre administration " 382( * ) .

La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 avait prévu la création d'un indicateur de charges, qui n'a jamais été mis en oeuvre. Lors de son audition par la mission le 8 mars 2000, M. Alain Guengant, professeur à l'université de Rennes, a souligné que les pays qui utilisaient de tels mécanismes tendaient à les faire disparaître en raison des difficultés pratiques qu'ils posaient.

Une solution alternative pourrait consister à mettre en place des planchers d'évolution pour les dotations de fonctionnement, en fonction du taux d'évolution de certaines dépenses obligatoires. Par exemple, jusqu'au début des années 90, la DGF ne pouvait pas augmenter moins vite que les rémunérations des agents de la fonction publique territoriale.

Au cours de leur audition par la mission le 8 mars 2000, notre collègue Jean-Pierre Fourcade, président du comité des finances locales, et M. Alain Guengant, ont évoqué la possibilité d'une indexation de la DGF, voire de toutes les dotations de fonctionnement, sur le taux d'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat (à périmètre du budget de l'Etat constant). De cette manière, les collectivités locales bénéficieraient dans les mêmes proportions que l'Etat des recettes fiscales engendrées par la croissance économique et, en cas de ralentissement de l'activité économique, supporteraient le même contrecoup que l'Etat. Dans une telle hypothèse, il conviendrait cependant de neutraliser l'effet des éventuelles baisses d'impôt décidées par l'Etat sur le taux de progression de ses recettes fiscales au titre d'une année.

Le maintien d'un lien entre l'évolution des concours de l'Etat et le taux de croissance du PIB en valeur pourrait également être envisagé, en soulignant que, compte tenu du rôle important de soutien à la croissance joué par les collectivités locales, la part du taux d'évolution du PIB qui leur serait consacrée devrait au moins être supérieure à 50 %.

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