C. LE DISPOSITIF RÉSULTANT DE LA NOUVELLE LÉGISLATION
1. L'action en faveur du développement économique
L'action
en faveur du développement économique regroupe les interventions
en direction des entreprises et de leur environnement, afin de favoriser la
création et l'extension des entreprises.
Faute d'être dégagé par la loi elle-même,
le
critère de distinction entre aides directes et aides indirectes
l'a
été par la juridiction administrative
302(
*
)
: l'aide directe
se
traduit par la mise à disposition de
moyens financiers
à
l'entreprise bénéficiaire, avec une conséquence comptable
(immédiate ou potentielle) dans son compte de résultats.
Quant aux
aides indirectes
, elles recouvrent toutes les autres formes
d'aides consistant soit à mettre à la disposition des entreprises
des biens immeubles, soit à améliorer leur environnement
économique et à faciliter l'implantation ou la création
d'activités.
a) Les aides directes au développement économique
L'utilisation par les collectivités locales des aides
directes en faveur du développement économique s'effectue sous
une quadruple contrainte.
Première contrainte
, ces aides sont
limitativement
énumérées
par la loi (art. 4 de la loi n°
82-6 du 7 janvier 1982). Il s'agit de la
prime régionale à la
création d'entreprises,
de la
prime régionale à
l'emploi
,
de prêts, avances et bonifications
d'intérêts.
Aucune forme nouvelle d'aide directe ne peut être envisagée en
dehors de ces dispositions, sous réserve d'une habilitation
législative expresse donnée aux collectivités
locales
303(
*
)
.
Deuxième contrainte
, le régime des aides directes se
caractérise par la prééminence conférée
à la région dans la loi du 2 mars 1982 : les initiatives
éventuelles des départements et des communes sont ainsi
subordonnées à
l'intervention préalable de la
région.
Cette prééminence de la région comporte trois
conséquences pour les autres collectivités :
- les communes et les départements ne peuvent que compléter
l'aide régionale lorsque celle-ci n'atteint pas le plafond fixé
par décret ;
- elles ne doivent intervenir que dans les zones et les secteurs
d'activités retenus par le conseil régional (
art. L 1511-2 al.
2
du code général des collectivités
territoriales) ;
- elles ne peuvent accorder une aide directe à une entreprise que
si la région a décidé, au préalable, de lui
octroyer une aide.
Toutefois, la région ne peut rien faire qui s'apparenterait à une
mise sous tutelle
des départements et des communes.
Troisième contrainte
, ayant trait à la forme, l'octroi des
aides directes résulte, pour toutes les catégories d'aides, d'une
décision de l'exécutif local
prise en exécution
d'une délibération de l'assemblée locale. C'est une
compétence qui ne peut faire l'objet d'aucune délégation.
Quatrième et dernière contrainte
, de pure logique, les
aides directes destinées aux entreprises ne peuvent être
versées que si l'entreprise se trouve dans une situation
régulière au regard de ses obligations fiscales et sociales.
Ces contraintes s'appliquent aux différentes aides directes, que l'on
peut regrouper en deux catégories : d'une part les primes, d'autre
part les prêts, avances et bonifications d'intérêts.
La
prime régionale à l'emploi (PRE)
est accordée
aux entreprises ayant pour objet l'une des activités
déterminées par le conseil régional et réalisant
une création, une extension ou une reconversion. Son montant varie de
10 000 F à 20 000 F par emploi, dans la limite de
trente emplois (il est de 40 000 F dans les zones de montagne et dans
celles ayant bénéficié de l'ancienne aide spéciale
rurale). La PRE ne peut être cumulée avec la prime
d'aménagement du territoire (PAT).
La
prime régionale à la création d'entreprises
(PRCE)
a un montant forfaitaire, à la différence de la
précédente : d'un montant maximum de 150 000 F,
elle peut être accordée aux entreprises ayant pour objet l'une des
activités définies par le conseil régional, qui s'engagent
à créer un certain nombre d'emplois.
Les primes sont donc encadrées par des dispositions strictes. En outre,
la prime à la création d'entreprise est réservée
aux entreprises créées depuis moins d'un an, la prime
régionale à l'emploi à celles dont le chiffre d'affaires
ne dépasse pas 300 millions de francs. Les emplois
créés doivent être à durée
déterminée.
Les
prêts, avances et bonifications d'intérêts
,
accordés à des conditions plus favorables que celles du
marché font l'objet d'une
réglementation uniforme
, qui ne
varie pas en fonction d'un zonage géographique
304(
*
)
. Il doit s'agir de
prêts
à long terme
, impliquant des
créations d'emplois
(jusqu'à 30 pour une création d'entreprise) et respectant un
écart maximum
avec le taux moyen du marché des
obligations
305(
*
)
. Les avances
ne comportant pas paiement d'un intérêt sont interdites.
b) Les aides indirectes
Contrairement aux aides directes, les aides indirectes sont
libres
. Les trois catégories de collectivités locales
(communes, départements, régions) sont donc placées sur un
pied d'égalité pour octroyer, seule ou conjointement, des aides
indirectes en faveur du développement économique.
Cette liberté autorise un foisonnement d'initiatives :
promotion
et aides à la
commercialisation de produits
,
conseil en gestion
, actions en faveur de
l'immobilier d'entreprises,
crédit bail immobilier,
toléré de manière
exceptionnelle, en particulier dans le domaine du commerce et de l'artisanat.
Une première exception à cette liberté concerne les
rabais consentis sur les loyers ou les prix de vente d'un bâtiment
qui ne sont autorisés que dans des conditions strictes.
La liberté des collectivités locales est également
fortement encadrée en matière de
garanties d'emprunts
, en
raison de l'utilisation massive par les collectivités locales de ce
procédé, qui n'entraîne pas de charge immédiate pour
celles-ci mais peut se révéler très lourd de
conséquences en cas de défaillance de l'emprunteur
306(
*
)
. A la règle initiale du
plafonnement des engagements, le législateur a ajouté des
règles prudentielles nouvelles
307(
*
)
concernant les garanties
accordées à des personnes privées
308(
*
)
pour les emprunts qu'elles
souscrivent.
Autre limite à la marge d'initiative des collectivités locales,
elles ne peuvent, en principe, sauf autorisation par décret en Conseil
d'Etat, prendre de participation dans le
capital de sociétés
commerciales
autres que les SEM. Cependant, afin de faciliter la
mutualisation des risques et de limiter les conséquences
financières des aléas assumés par les collectivités
locales, la loi les autorise à participer au capital de
sociétés anonymes ayant pour objet exclusif de garantir des
concours financiers octroyés à des personnes de droit
privé, notamment à des entreprises nouvellement
créées. Les modalités de constitution et de fonctionnement
de ces
sociétés de garantie
ont été
fortement encadrées par le décret n° 88-491 du
2 mai 1988.