Pour un budget de stabilisation et de croissance. Débat d'orientation budgétaire

Rapport d'information n° 389 (2003-2004) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 30 juin 2004

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• INTRODUCTION
  
• CHAPITRE PREMIER :
  CHRONIQUE D'UNE CROISSANCE ANNONCÉE
  
  • I. UNE PRÉVISION PRUDENTE POUR 2004 ET VOLONTARISTE POUR 2005 ?
    
    • A. VUE D'ENSEMBLE DES PRÉVISIONS DU GOUVERNEMENT
      
      • 1. Le ralentissement de la croissance depuis 2001
        
      • 2. Une reprise attendue pour 2004 et 2005 par suite de l'accélération de la consommation des ménages
        
    • B. UNE PRÉVISION DE CROISSANCE POUR 2004 PLUTÔT PESSIMISTE
      
      • 1. Une prévision de croissance inchangée
        
      • 2. La reprise de la consommation des ménages
        
    • C. UNE PRÉVISION DE CROISSANCE RELATIVEMENT OPTIMISTE POUR 2005 ?
      
      • 1. Une prévision gouvernementale supérieure au consensus
        
        • a) La consommation des ménages
          
        • b) La croissance de la zone euro
          
      • 2. Un éventail de taux de croissance anticipés particulièrement large
        
    • D. LES PRÉVISIONS DE CROISSANCE SONT-ELLES COMPATIBLES AVEC CELLES DE SOLDE PUBLIC ?
      
      • 1. En 2004 : un déficit public plus faible que le consensus des conjoncturistes, avec une croissance plus faible
        
      • 2. Sur la période 2004-2005 : une amélioration du solde public supérieure à celle prévue par le consensus, pour une croissance du PIB identique
        
  • II. L'IMPORTANCE DES ALÉAS EXOGÈNES
    
    • A. LE TAUX DE CHANGE DE L'EURO
      
    • B. LE PRIX DU PÉTROLE
      
    • C. LE RISQUE D'AUGMENTATION DES TAUX D'INTÉRÊT À LONG TERME
      
• CHAPITRE II :
  
  CONSTATER L'ÉTAT D'URGENCE FINANCIÈRE
  
  • I. UN DÉFICIT STRUCTUREL ANORMALEMENT ÉLEVÉ
    
    • A. UN DÉFICIT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES PLUS DÉGRADÉ QUE CELUI DES AUTRES MEMBRES DE LA ZONE EURO
      
      • 1. Le déficit des administrations publiques : 4,1 % en 2003
        
      • 2. Une comparaison européenne peu favorable à la France
        
    • B. UN DÉFICIT STRUCTUREL QUI PEINE À ÊTRE RÉSORBÉ
      
      • 1. Des déficits publics français essentiellement d'origine structurelle
        
      • 2. Un effort de maîtrise des finances publiques insuffisant sur longue période
        
  • II. LA MENACE DE L'ENDETTEMENT PUBLIC
    
    • A. SUR LONGUE PÉRIODE, UNE PROGRESSION TRÈS MARQUÉE DE L'ENDETTEMENT PUBLIC
      
      • 1. En pourcentage du PIB, un triplement en 25 ans
        
      • 2. Une dynamique très forte de la dette
        
    • B. UNE LOURDE HYPOTHÈQUE
      
      • 1. Les conditions théoriques de la soutenabilité de la dette
        
      • 2. Une dette publique « au mieux faiblement soutenable »
        
      • 3. La nécessité d'un objectif de soutenabilité des finances publiques
        
  • III. LES ALÉAS DES RECETTES BUDGÉTAIRES
    
    • A. L'EXÉCUTION DU BUDGET DE L'ETAT EN 2003
      
      • 1. Un retournement de tendance depuis 2002
        
      • 2. D'importantes moins-values de recettes fiscales
        
    • B. LES PRÉVISIONS D'EXÉCUTION POUR 2004 ET AU-DELÀ
      
      • 1. Des recettes en augmentation de 6 % par rapport à la même période de l'année précédente
        
      • 2. Les recettes fiscales risquent-elles d'être inférieures aux prévisions de la loi de finances ?
        
      • 3. Les prévisions à moyen terme
        
• CHAPITRE III :
  
  EN FINIR AVEC LA PRÉFÉRENCE POUR
  
  LA DÉPENSE PUBLIQUE
  
  • I. UNE SINGULARITÉ FRANÇAISE QUI FAIT OBSTACLE À LA DÉCRUE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
    
    • A. LE POIDS DES DÉPENSES PUBLIQUES EN FRANCE SUR LONGUE PÉRIODE
      
      • 1. La part des dépenses publiques dans le PIB : + 20 % en 25 ans
        
      • 2. La précédente législature : l'affectation d'une forte part des fruits de la croissance à la dépense publique
        
    • B. UNE SITUATION ATYPIQUE PAR RAPPORT AUX AUTRES PAYS EUROPÉENS
      
      • 1. Une évolution contraire à celle des autres pays européens
        
      • 2. L'explication du décalage : le poids des dépenses sociales et de santé
        
    • C. LA LABORIEUSE STABILISATION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
      
      • 1. La stabilité des prélèvements obligatoires en 2003
        
      • 2. La part croissante des prélèvements sociaux
        
  • II. UNE DÉPENSE PUBLIQUE DE PLUS EN PLUS RIGIDE
    
    • A. LA POUSSÉE DES DÉPENSES QUASI OBLIGATOIRES DANS LE BUDGET DE L'ETAT
      
      • 1. Le poids des dépenses de personnel
        
      • 2. Une projection à long terme préoccupante des charges annuelles de fonction publique
        
    • B. LA MULTIPLICATION DES PRIORITÉS
      
      • 1. L'exemple de la précédente législature
        
      • 2. Trop de priorités tuent les priorités
        
• CHAPITRE IV :
  
  MAITRISER LES DÉFIS ECONOMIQUES ET BUDGÉTAIRES DE L'ÉLARGISSEMENT
  
  • I. LE CHOC ÉCONOMIQUE ET FISCAL DE L'ÉLARGISSEMENT
    
    • A. DES DISPARITÉS INÉDITES QUE TEMPÈRE UN POTENTIEL DE CROISSANCE
      
    • B. DES PERSPECTIVES DE CONVERGENCE LENTES ET INÉGALES
      
    • C. UN DUMPING FISCAL RÉVÉLATEUR DU MANQUE DE COMPÉTITIVITÉ DE LA FRANCE ET DES INSUFFISANCES DE LA COORDINATION ENTRE ETATS-MEMBRES
      
      • 1. Une fiscalité des sociétés particulièrement attractive
        
      • 2. Un risque budgétaire qui illustre les carences françaises
        
      • 3. La nécessité d'une plus grande harmonisation des pratiques fiscales en Europe
        
      • 4. Concrétiser la lutte contre les paradis fiscaux
        
  • II. UN CADRE BUDGÉTAIRE EUROPÉEN ENCORE MAÎTRISÉ JUSQU'EN 2006
    
    • A. LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES 2004-2006
      
    • B. LA PART DES CRÉDITS CONSACRÉS À L'ÉLARGISSEMENT D'ICI 2006
      
    • C. UN COÛT BUDGÉTAIRE ENCORE MODÉRÉ POUR LES QUINZE ET LA FRANCE EN PARTICULIER
      
    • D. L'IRRÉSISTIBLE ASCENSION DE LA CONTRIBUTION NETTE DE LA FRANCE
      
    • E. UN PROJET DE BUDGET 2005 PLUS FORTEMENT MARQUÉ PAR L'ÉLARGISSEMENT QUE LORS DES EXERCICES PRÉCÉDENTS
      
  • III. LES ENJEUX DES PROCHAINES PERSPECTIVES FINANCIÈRES POUR 2007-2013
    
    • A. UNE FORTE PRESSION À LA HAUSSE DU BUDGET COMMUNAUTAIRE
      
    • B. LES TROIS SCÉNARII D'ÉVOLUTION EN PRÉSENCE
      
      • 1. Le scénario de la Commission européenne : un relèvement sans doute excessif des dépenses
        
      • 2. La proposition des six plus gros contributeurs nets : 1 % du PNB communautaire
        
      • 3. Un scénario alternatif à 1,1 % du PNB
        
    • C. DES ARBITRAGES DÉLICATS SUR LES DOMAINES D'INTERVENTION
      
      • 1. La politique agricole commune
        
      • 2. La politique régionale
        
      • 3. Les autres domaines d'intervention
        
• CHAPITRE V :
  
  ADAPTER LE PACTE DE STABILITÉ
  
  • I. LA MULTIPLICATION DES PROCÉDURES POUR DÉFICIT EXCESSIF
    
    • A. LA SITUATION DE LA FRANCE À LA FIN DE L'ANNÉE 2003
      
      • 1. La France en situation de déficit excessif
        
      • 2. Les recommandations de la Commission au Conseil
        
      • 3. L'absence de compétence liée du Conseil
        
      • 4. Le renoncement de la Commission à proposer l'imposition de sanctions à la France
        
      • 5. La recommandation de la Commission : mettre la France en demeure de mettre fin à son déficit excessif en 2005, et de réduire son déficit structurel de 1 point en 2004
        
      • 6. Une recommandation qui imposait une réduction du déficit trop importante
        
    • B. LA SUSPENSION DE LA PROCÉDURE PAR LE CONSEIL DU 25 NOVEMBRE 2003
      
      • 1. Le rejet des recommandations de la Commission
        
      • 2. L'adoption de « conclusions »
        
        • a) Une formule non prévue par les textes
          
        • b) Une « suspension » de la procédure ne répondant pas aux conditions juridiquement prévues
          
        • c) L'obligation de réduire le déficit structurel de 0,8 point de PIB en 2004 (contre 1 point selon la proposition de la Commission)
          
    • C. LA SAISINE PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE DE LA COUR DE JUSTICE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
      
      • 1. Une action qui porte uniquement sur la procédure
        
      • 2. L'absence de véritable désaccord de fond
        
      • 3. Selon la Commission, les recommandations antérieures aux « conclusions » du 25 novembre 2003 demeurent en vigueur
        
      • 4. La décision de la Commission de saisir la CJCE était-elle opportune ?
        
    • D. LE DÉCLENCHEMENT EN 2004 DE NEUF NOUVELLES PROCÉDURES POUR DÉFICIT EXCESSIF
      
      • 1. Onze Etats membres ont eu un déficit public supérieur à 3 % du PIB en 2003
        
      • 2. Le déclenchement de neuf nouvelles procédures pour déficit excessif
        
      • 3. La reconnaissance par la Commission européenne de « circonstances particulières » dans le cas des nouveaux Etats membres
        
      • 4. Quand les nouveaux Etats membres adopteront-ils l'euro ?
        
        • a) Le traité CE impose le respect de critères de convergence, dont la participation pendant au moins deux ans au mécanisme de change
          
        • b) Quel sera le calendrier d'adoption de l'euro par les nouveaux Etats membres ?
          
        • c) Les critères de convergence doivent-ils être strictement appliqués ?
          
          • (1) L'absence de consensus sur un éventuel assouplissement
            
          • (2) Les risques d'une adoption anticipée de l'euro
            
        • d) De nouveaux Etats ne pourront rejoindre la zone euro qu'en cas de recommandation des Etats ayant adopté l'euro
          
  • II. RÉFLEXIONS SUR LE PACTE DE STABILITÉ
    
    • A. LE PACTE DE STABILITÉ FAVORISE-T-IL LES « PETITS » PAYS PAR RAPPORT AUX « GRANDS » PAYS ?
      
      • 1. Les « petits » pays sont dans une situation budgétaire plus favorable que les « grands » pays
        
      • 2. Un phénomène dont le caractère structurel demeure à démontrer
        
        • a) Certains estiment que ce phénomène aurait des causes structurelles
          
        • b) Une analyse à relativiser
          
    • B. QUELLES PERSPECTIVES DE RÉFORME DU PACTE DE STABILITÉ ?
      
      • 1. Le projet de traité constitutionnel réforme partiellement le pacte de stabilité
        
        • a) La possibilité, pour la Commission européenne, d'adresser un avertissement à un Etat membre dans le cadre de la procédure d' « alerte précoce » ou en cas de déficit excessif
          
        • b) Au Conseil, l'absence de vote de l'Etat concerné dans le cadre de la procédure d' « alerte précoce » et au sujet d'un éventuel déficit excessif
          
        • c) Le renforcement du pouvoir de la Commission dans le cas de la décision par le Conseil d'un déficit excessif
          
        • d) Le vote sur certaines mesures des seuls Etats appartenant à la zone euro
          
        • e) La reconnaissance de l'Eurogroupe
          
        • f) Les dispositions adoptées par le Conseil européen des 17 et 18 juin 2004
          
          • (1) La suppression de l'augmentation des pouvoirs de la Commission dans le cas des recommandations faites aux Etats en situation de déficit excessif
            
          • (2) L'adoption de l'euro par de nouveaux Etats
            
        • g) La déclaration relative au pacte de stabilité
          
        • h) Une précision relative au protocole sur les déficits excessifs
          
      • 2. Les propositions présentées par la Commission européenne le 24 juin 2004
        
        • a) Des propositions qui ne reprennent qu'imparfaitement celles faites par votre commission des finances
          
        • b) La nécessité de réviser le règlement n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997
          
        • c) L'initiative personnelle de votre rapporteur général et de son homologue de l'Assemblée nationale en faveur d'une réforme du pacte de stabilité
          
• CHAPITRE VI :
  
  ASSUMER UNE VRAIE STRATÉGIE BUDGÉTAIRE ET FISCALE
  
  • I. SUSCITER LA CONFIANCE GRÂCE À LA STABILISATION DES DÉPENSES PUBLIQUES
    
    • A. UN PLAN DE RELANCE QUI AFFICHE LA VOLONTÉ DE CROISSANCE DU GOUVERNEMENT
      
      • 1. Les mesures fiscales
        
      • 2. Les mesures non fiscales
        
    • B. LES COUTS BUDGÉTAIRES ET L'IMPACT ÉCONOMIQUE
      
      • 1. Les mesures fiscales
        
        • (1) L'exonération des crédits à la consommation : un effet de levier important
          
        • (2) Le transfert de l'épargne vers les jeunes générations : quel coût, et quel impact sur la consommation ?
          
      • 2. Les mesures non fiscales
        
        • (1) Le déblocage anticipé des réserves de participation
          
        • (2) La diminution des prix de la grande distribution
          
    • C. UNE INITIATIVE À CONFORTER PAR D'AUTRES SIGNAUX POSITIFS
      
      • 1. L'incitation au rapatriement des capitaux
        
      • 2. Plus de flexibilité pour inciter au travail
        
  • II. REDONNER COHERENCE ET TRANSPARENCE AU SYSTÈME FISCAL POUR STIMULER LA CROISSANCE
    
    • A. REMETTRE EN CAUSE « L'EXCEPTION FISCALE » FRANÇAISE
      
      • 1. La complexité du système fiscal : fatalité ou commodité ?
        
        • a) Une pression nominale élevée compensée par des exceptions multiples
          
        • b) Une propension au perfectionnisme fiscal
          
      • 2. Vers un impôt personnel plus simple et plus neutre
        
        • a) La question de l'élimination des niches fiscales
          
        • b) L'impôt sur le revenu
          
    • B. EXPLORER DES PISTES DE RÉFORME À MOYEN TERME
      
      • 1. Poursuivre la réhabilitation du travail et de l'initiative
        
        • a) La prime pour l'emploi
          
        • b) Les droits de succession
          
        • c) L'impôt de solidarité sur la fortune
          
      • 2. Etudier une répartition plus équilibrée des prélèvements obligatoires
        
        • a) La taxe professionnelle
          
        • b) La TVA sociale
          
  • III. SE DOTER DE RÈGLES DURABLES DE SAGESSE BUDGÉTAIRE
    
    • A. DU BON USAGE DES BAISSES D'IMPÔTS
      
      • 1. Des baisses d'impôt que l'on peut dans certains cas tolérer en période de croissance faible
        
      • 2. Des baisses contestables en période de croissance économique forte
        
    • B. LES QUESTIONS DE MÉTHODE
      
      • 1. Des idées intéressantes d'affectation des surplus de recettes
        
        • a) Les suggestions du rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale
          
        • b) La perspective de loi organique ouverte par le gouvernement
          
      • 2. Les propositions de méthode de votre commission des finances
        
        • a) Effectuer les arbitrages budgétaires en fonction de plafonds de recettes prédéfinis
          
        • b) La détermination du taux de croissance de référence
          
• CHAPITRE VII :
  
  MODERNISER L'ETAT ET RÉDUIRE LE CHAMP DU SECTEUR PUBLIC
  
  • I. MAÎTRISER LES EFFECTIFS DES AGENTS PUBLICS
    
    • A. LES ENJEUX FINANCIERS DU CHOC DÉMOGRAPHIQUE EN COURS
      
      • 1. Les risques inflationnistes
        
      • 2. Les marges de manoeuvre
        
    • B. LES PERSPECTIVES DE RÉDUCTION DES EFFECTIFS
      
      • 1. Des efforts limités jusqu'à présent
        
      • 2. Les voies d'un réel dégonflement des effectifs
        
  • II. DYNAMISER LA GESTION DE L'ETAT
    
    • A. LE DÉPLACEMENT DE LA LIGNE DE PARTAGE ENTRE LE PUBLIC ET LE PRIVÉ
      
      • 1. Les partenariats public-privé : 5 milliards d'euros par an ?
        
      • 2. L'externalisation complète ou partielle de certaines fonctions
        
    • B. LES LEÇONS À TIRER DE LA GESTION DES ENTREPRISES
      
      • 1. La gestion immobilière
        
      • 2. La modernisation de la fonction « achat »
        
  • III. ADAPTER LE SECTEUR PUBLIC ET ACCÉLERER LES CESSIONS D'ACTIFS
    
    • A. UNE RÉFORME INÉLUCTABLE
      
      • 1. De puissants moteurs de changement
        
      • 2. Un aggiornamento des entreprises publiques ?
        
    • B. LA NÉCESSAIRE RELANCE DES CESSIONS D'ACTIFS PUBLICS
      
      • 1. Les cessions d'actifs publics 1997-2003
        
      • 2. Un potentiel de mise sur le marché de plus de 100 milliards d'euros
        
• CHAPITRE VIII :
  
  UTILISER LA LOI ORGANIQUE COMME LEVIER DE LA RÉFORME DE L'ÉTAT
  
  • I. LES PROGRÈS DE LA NOUVELLE ARCHITECTURE DU BUDGET DE L'ÉTAT
    
    • A. LA CRÉATION DE NOUVELLES MISSIONS RENFORCE LE CARACTÈRE INTERMINISTÉRIEL DE CERTAINES POLITIQUES PUBLIQUES
      
      • 1. L'identification de deux nouvelles missions interministérielles
        
      • 2. La création de trois nouvelles missions ministérielles traduisant la cohérence de l'action publique
        
      • 3. Les missions mono-programmes constituent désormais l'exception
        
    • B. L'AUGMENTATION DU NOMBRE DE PROGRAMMES TRADUIT UN MEILLEUR RESPECT DES COMPÉTENCES DU PARLEMENT
      
      • 1. La scission du programme « Agriculture, pêche et territoires ruraux » de la mission « Agriculture, pêche et affaires rurales »
        
      • 2. Les modifications de nomenclature des missions relatives à l'enseignement et à la recherche
        
      • 3. Des arbitrages en retrait par rapport aux propositions du Sénat pour les missions « Défense » et « Gestion et contrôle des finances publiques »
        
      • 4. L'identification des crédits relevant de la fonction publique et de la réforme de l'Etat
        
      • 5. Les programmes de la mission « Transports »
        
      • 6. De nouveaux programmes pour les missions hors budget général de l'Etat
        
    • C. DES AMÉNAGEMENTS DE NOMENCLATURE AU NIVEAU DES ACTIONS REPRENNENT CERTAINES PROPOSITIONS DU SÉNAT
      
      • 1. L'identification d'actions spécifiques au sein de certains programmes
        
      • 2. Des changements de nomenclature concernant les programmes supports
        
  • II. LA DÉFINITION DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS DE PERFORMANCE, CONDITION D'ÉMERGENCE D'UNE CULTURE DE RÉSULTATS
    
    • A. UNE MÉTHODE FONDÉE SUR LA DÉFINITION PRÉALABLE DES OBJECTIFS STRATÉGIQUES
      
      • 1. Une stratégie de définition initiale des objectifs recherchés
        
      • 2. L'élaboration des indicateurs traduisant les objectifs à atteindre
        
      • 3. Le suivi et le contrôle par le Parlement : les projets et les rapports annuels de performance
        
    • B. DE NOUVELLES RESPONSABILITÉS POUR UN PILOTAGE EFFICACE RÉPONDANT AUX OBJECTIFS DÉFINIS
      
      • 1. La mise en oeuvre des objectifs opérationnels par les responsables de budget opérationnel de programme
        
      • 2. Le dialogue de gestion et la formation de l'ensemble des acteurs impliqués dans la réforme budgétaire
        
• CHAPITRE IX :
  
  CONFORTER L'EXCÉDENT DES COLLECTIVITÉS
  LOCALES
  
  • I. UNE CONTRIBUTION POSITIVE DES COLLECTIVITÉS LOCALES AU SOLDE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES MENACÉE PAR LA CROISSANCE DE LEURS CHARGES ?
    
    • A. LES COLLECTIVITÉS LOCALES CONTRIBUENT À LA RÉDUCTION DE LA DETTE PUBLIQUE
      
      • 1. Les explications d'un solde positif depuis 1996
        
      • 2. Une part décroissante dans la dette publique
        
      • 3. La dégradation en 2003 : épiphénomène ou nouvelle tendance ?
        
    • B. L'ACCROISSEMENT DE LA FISCALITÉ DIRECTE LOCALE : UNE ATTITUDE RESPONSABLE POUR FAIRE FACE AUX CHARGES TRANSFÉRÉES
      
      • 1. Les communes et les groupements
        
      • 2. Les départements
        
      • 3. Les régions
        
    • C. VERS UN « PACTE DE STABILITÉ INTERNE » ?
      
  • II. METTRE À PROFIT L'ANNÉE POUR APAISER LES CRAINTES DES ÉLUS LOCAUX ET CRÉER LES CONDITIONS D'UN DÉBAT SEREIN
    
    • A. LA MISE EN PLACE DU RMI/RMA : DES DIFFICULTÉS À VENIR ?
      
    • B. LE REMPLACEMENT DE LA TAXE PROFESSIONNELLE : NE PAS DISTENDRE LE LIEN ENTRE LES COLLECTIVITÉS LOCALES ET L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE
      
    • C. LA PLACE DES RESSOURCES PROPRES DANS LES RESSOURCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES EN DÉBAT
      
• CHAPITRE X :
  
  METTRE EN oeUVRE LA RÉFORME STRUCTURELLE
  DES COMPTES SOCIAUX
  
  • I. LA DÉTÉRIORATION PERSISTANTE DES COMPTES SOCIAUX
    
    • A. L'ÉCART STRUCTUREL ENTRE CROISSANCE DES PRODUITS ET CROISSANCE DES CHARGES À L'ORIGINE DE LA DÉGRADATION DES COMPTES SOCIAUX
      
      • 1. Une moindre progression des recettes en 2003
        
      • 2. Une croissance des charges supérieure de près de trois points à celle des produits en 2003
        
    • B. POUR LA PREMIÈRE FOIS DEPUIS DIX ANS, L'ENSEMBLE DES BRANCHES DU RÉGIME GÉNÉRAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE DÉFICITAIRES EN 2004
      
      • 1. L'impasse du déficit de la branche maladie
        
      • 2. Les trois autres branches de la sécurité sociale également déficitaires en 2004
        
      • 3. Un solde de trésorerie inquiétant
        
    • C. LES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE CONTRIBUENT MAJORITAIREMENT À L'AUGMENTATION DU DÉFICIT PUBLIC EN 2003
      
  • II. LA VOIE DES RÉFORMES
    
    • A. LA RÉFORME DES RETRAITES
      
    • B. LA RÉFORME DE L'ASSURANCE MALADIE
      
• EXAMEN EN COMMISSION