Pour un budget de stabilisation et de croissance. Débat d'orientation budgétaire

B. QUELLES PERSPECTIVES DE RÉFORME DU PACTE DE STABILITÉ ?

1. Le projet de traité constitutionnel réforme partiellement le pacte de stabilité

Le projet de traité constitutionnel adopté par le Conseil européen des 17 et 18 juin 2004 prévoit la « constitutionnalisation » des dispositions relatives à la discipline budgétaire qui relèvent du traité instituant la Communauté européenne.

Les principales règles en matière de discipline budgétaire demeureront donc au niveau du traité, ce qui rendra difficile toute perspective d'évolution.

Ainsi, l'article III-76 du projet de traité reprend, moyennant quelques adaptations, le texte de l'article 104 du traité CE.

De même, le protocole sur la procédure des déficits excessifs annexé au traité CE, qui fixe notamment les seuils autorisés en matière de déficit public et de dette publique, continuerait de s'appliquer. L'article III-76 précité renvoit en effet au « protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs ». S'il prévoit qu'une loi européenne du Conseil « établit les mesures appropriées remplaçant ledit protocole », il précise qu'elle doit, comme à présent, être adoptée à l'unanimité , ce qui ne facilite pas une éventuelle réforme du protocole.

Le projet de traité constitutionnel présente cependant quelques différences importantes par rapport aux textes actuellement en vigueur.

a) La possibilité, pour la Commission européenne, d'adresser un avertissement à un Etat membre dans le cadre de la procédure d' « alerte précoce » ou en cas de déficit excessif

La Commission européenne se verrait confier un rôle accru, dans la mesure où elle pourrait désormais adresser directement à un Etat membre un avertissement concernant sa politique économique, dans deux cas de figure :

- lorsqu'il est constaté que ses politiques économiques ne sont pas conformes aux grandes orientations des politiques économiques (GOPE) ou qu'elles risquent de compromettre le bon fonctionnement de l'union économique et monétaire, c'est-à-dire en particulier dans le cadre de la procédure dite d' « alerte précoce » (article III-71 , paragraphe 4) ;

- si la Commission estime qu'il y a un déficit excessif dans un Etat membre ou qu'un tel déficit risque de se produire (article III-76 ).

Le résultat des négociations de la conférence intergouvernementale ne rejoint pas sur ce point les propositions conjointes sur la gouvernance économique présentées par la France et l'Allemagne le 20 décembre 2002, selon lesquelles « les responsabilités de la Commission concernant les GOPE et la procédure de déficits publics excessifs devraient être maintenues en l'état ». La France s'est en effet heurtée à l'opposition de plusieurs Etats, dont les Pays-Bas.

En ce qui concerne l'article III-71 , la Commission n'a pas obtenu que le Conseil adopte, sur sa proposition, les GOPE et les recommandations du Conseil à un Etat dans le cadre du processus de surveillance multilatérale (on en est resté au texte de la Convention, qui prévoit simplement la recommandation de la Commission). L'enjeu était important, dans la mesure où le Conseil ne peut modifier qu'à l'unanimité une proposition de la Commission sans le consentement de celle-ci, comme l'indique l'encadré ci-après.

Recommandations et propositions de la Commission Le Conseil ne peut modifier qu'à l'unanimité une proposition de la Commission sans le consentement de celle-ci. En revanche, l'article 42 du projet de traité constitutionnel prévoit que « les recommandations et les avis adoptés par les institutions n'ont pas d'effet contraignant ». Ainsi, une décision sur recommandation de la Commission n'exige pas l'unanimité du Conseil. En contrepartie, les règles de majorité sont plus strictes. En effet, l'article I-24 du projet de traité prévoit que, selon le droit commun , la majorité qualifiée est fixée à au moins 55 % des membres du Conseil, comprenant au moins quinze d'entre eux et représentant des Etats membres réunissant au moins 65 % de la population de l'Union. Il précise qu'une minorité de blocage doit inclure au moins quatre membres du Conseil, faute de quoi la majorité qualifiée est considérée comme atteinte. En revanche, par dérogation , lorsque le Conseil ne statue pas sur proposition de la Commission ou du ministre des Affaires étrangères de l'Union, la majorité qualifiée est fixée à 72 % des membres du Conseil, représentant des Etats membres réunissant au moins 65 % de la population de l'Union. Ces règles sont synthétisées par le tableau ci-après. Les règles de majorité au Conseil prévues par le projet de traité constitutionnel (article I-24) Proposition de la Commission ou du ministre des Affaires étrangères de l'UnionRègles de majorité applicables aux autres cas (1) Nombre de membres du Conseil 55 %72 %+ 15 Etats au moins Population 65 %65 % Règle complémentaire relative à la minorité de blocage 4 Etats au moins- (1) Comme en matière de politique économique et monétaire, lorsque le Conseil statue sur recommandation de la Commission.