N° 389
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SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès-verbal de la séance du 30 juin 2004
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le débat d'orientation budgétaire ,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
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Budget. |
SOMMAIRE
Pages
INTRODUCTION 11
CHAPITRE PREMIER : CHRONIQUE D'UNE CROISSANCE ANNONCÉE 19
I. UNE PRÉVISION PRUDENTE POUR 2004 ET VOLONTARISTE POUR 2005 ? 19
A. VUE D'ENSEMBLE DES PRÉVISIONS DU GOUVERNEMENT 19
1. Le ralentissement de la croissance depuis 2001 20
2. Une reprise attendue pour 2004 et 2005 par suite de l'accélération de la consommation des ménages 20
B. UNE PRÉVISION DE CROISSANCE POUR 2004 PLUTÔT PESSIMISTE 22
1. Une prévision de croissance inchangée 22
2. La reprise de la consommation des ménages 22
C. UNE PRÉVISION DE CROISSANCE RELATIVEMENT OPTIMISTE POUR 2005 ? 24
1. Une prévision gouvernementale supérieure au consensus 24
2. Un éventail de taux de croissance anticipés particulièrement large 28
D. LES PRÉVISIONS DE CROISSANCE SONT-ELLES COMPATIBLES AVEC CELLES DE SOLDE PUBLIC ? 30
1. En 2004 : un déficit public plus faible que le consensus des conjoncturistes, avec une croissance plus faible 30
2. Sur la période 2004-2005 : une amélioration du solde public supérieure à celle prévue par le consensus, pour une croissance du PIB identique 31
II. L'IMPORTANCE DES ALÉAS EXOGÈNES 32
A. LE TAUX DE CHANGE DE L'EURO 32
B. LE PRIX DU PÉTROLE 33
C. LE RISQUE D'AUGMENTATION DES TAUX D'INTÉRÊT À LONG TERME 35
CHAPITRE II : CONSTATER L'ÉTAT D'URGENCE FINANCIÈRE 37
I. UN DÉFICIT STRUCTUREL ANORMALEMENT ÉLEVÉ 37
A. UN DÉFICIT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES PLUS DÉGRADÉ QUE CELUI DES AUTRES MEMBRES DE LA ZONE EURO 38
1. Le déficit des administrations publiques : 4,1 % en 2003 38
2. Une comparaison européenne peu favorable à la France 40
B. UN DÉFICIT STRUCTUREL QUI PEINE À ÊTRE RÉSORBÉ 42
1. Des déficits publics français essentiellement d'origine structurelle 42
2. Un effort de maîtrise des finances publiques insuffisant sur longue période 44
II. LA MENACE DE L'ENDETTEMENT PUBLIC 46
A. SUR LONGUE PÉRIODE, UNE PROGRESSION TRÈS MARQUÉE DE L'ENDETTEMENT PUBLIC 46
1. En pourcentage du PIB, un triplement en 25 ans 46
2. Une dynamique très forte de la dette 50
B. UNE LOURDE HYPOTHÈQUE 52
1. Les conditions théoriques de la soutenabilité de la dette 52
2. Une dette publique « au mieux faiblement soutenable » 53
3. La nécessité d'un objectif de soutenabilité des finances publiques 55
III. LES ALÉAS DES RECETTES BUDGÉTAIRES 56
A. L'EXÉCUTION DU BUDGET DE L'ETAT EN 2003 56
1. Un retournement de tendance depuis 2002 56
2. D'importantes moins-values de recettes fiscales 57
B. LES PRÉVISIONS D'EXÉCUTION POUR 2004 ET AU-DELÀ 59
1. Des recettes en augmentation de 6 % par rapport à la même période de l'année précédente 61
2. Les recettes fiscales risquent-elles d'être inférieures aux prévisions de la loi de finances ? 61
3. Les prévisions à moyen terme 63
CHAPITRE III : EN FINIR AVEC LA PRÉFÉRENCE POUR LA DÉPENSE PUBLIQUE 65
I. UNE SINGULARITÉ FRANÇAISE QUI FAIT OBSTACLE À LA DÉCRUE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 65
A. LE POIDS DES DÉPENSES PUBLIQUES EN FRANCE SUR LONGUE PÉRIODE 65
1. La part des dépenses publiques dans le PIB : + 20 % en 25 ans 65
2. La précédente législature : l'affectation d'une forte part des fruits de la croissance à la dépense publique 67
B. UNE SITUATION ATYPIQUE PAR RAPPORT AUX AUTRES PAYS EUROPÉENS 68
1. Une évolution contraire à celle des autres pays européens 68
2. L'explication du décalage : le poids des dépenses sociales et de santé 70
C. LA LABORIEUSE STABILISATION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 71
1. La stabilité des prélèvements obligatoires en 2003 71
2. La part croissante des prélèvements sociaux 73
II. UNE DÉPENSE PUBLIQUE DE PLUS EN PLUS RIGIDE 76
A. LA POUSSÉE DES DÉPENSES QUASI OBLIGATOIRES DANS LE BUDGET DE L'ETAT 76
1. Le poids des dépenses de personnel 76
2. Une projection à long terme préoccupante des charges annuelles de fonction publique 78
B. LA MULTIPLICATION DES PRIORITÉS 79
1. L'exemple de la précédente législature 79
2. Trop de priorités tuent les priorités 82
CHAPITRE IV : MAITRISER LES DÉFIS ECONOMIQUES ET BUDGÉTAIRES DE L'ÉLARGISSEMENT 87
I. LE CHOC ÉCONOMIQUE ET FISCAL DE L'ÉLARGISSEMENT 88
A. DES DISPARITÉS INÉDITES QUE TEMPÈRE UN POTENTIEL DE CROISSANCE 88
B. DES PERSPECTIVES DE CONVERGENCE LENTES ET INÉGALES 89
C. UN DUMPING FISCAL RÉVÉLATEUR DU MANQUE DE COMPÉTITIVITÉ DE LA FRANCE ET DES INSUFFISANCES DE LA COORDINATION ENTRE ETATS-MEMBRES 90
1. Une fiscalité des sociétés particulièrement attractive 90
2. Un risque budgétaire qui illustre les carences françaises 92
3. La nécessité d'une plus grande harmonisation des pratiques fiscales en Europe 93
4. Concrétiser la lutte contre les paradis fiscaux 94
II. UN CADRE BUDGÉTAIRE EUROPÉEN ENCORE MAÎTRISÉ JUSQU'EN 2006 94
A. LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES 2004-2006 94
B. LA PART DES CRÉDITS CONSACRÉS À L'ÉLARGISSEMENT D'ICI 2006 95
C. UN COÛT BUDGÉTAIRE ENCORE MODÉRÉ POUR LES QUINZE ET LA FRANCE EN PARTICULIER 96
D. L'IRRÉSISTIBLE ASCENSION DE LA CONTRIBUTION NETTE DE LA FRANCE 98
E. UN PROJET DE BUDGET 2005 PLUS FORTEMENT MARQUÉ PAR L'ÉLARGISSEMENT QUE LORS DES EXERCICES PRÉCÉDENTS 99
III. LES ENJEUX DES PROCHAINES PERSPECTIVES FINANCIÈRES POUR 2007-2013 100
A. UNE FORTE PRESSION À LA HAUSSE DU BUDGET COMMUNAUTAIRE 100
B. LES TROIS SCÉNARII D'ÉVOLUTION EN PRÉSENCE 101
1. Le scénario de la Commission européenne : un relèvement sans doute excessif des dépenses 101
2. La proposition des six plus gros contributeurs nets : 1 % du PNB communautaire 102
3. Un scénario alternatif à 1,1 % du PNB 103
C. DES ARBITRAGES DÉLICATS SUR LES DOMAINES D'INTERVENTION 104
1. La politique agricole commune 104
2. La politique régionale 105
3. Les autres domaines d'intervention 106
CHAPITRE V : ADAPTER LE PACTE DE STABILITÉ 107
I. LA MULTIPLICATION DES PROCÉDURES POUR DÉFICIT EXCESSIF 108
A. LA SITUATION DE LA FRANCE À LA FIN DE L'ANNÉE 2003 108
1. La France en situation de déficit excessif 108
2. Les recommandations de la Commission au Conseil 108
3. L'absence de compétence liée du Conseil 109
4. Le renoncement de la Commission à proposer l'imposition de sanctions à la France 109
5. La recommandation de la Commission : mettre la France en demeure de mettre fin à son déficit excessif en 2005, et de réduire son déficit structurel de 1 point en 2004 110
6. Une recommandation qui imposait une réduction du déficit trop importante 111
B. LA SUSPENSION DE LA PROCÉDURE PAR LE CONSEIL DU 25 NOVEMBRE 2003 111
1. Le rejet des recommandations de la Commission 111
2. L'adoption de « conclusions » 112
C. LA SAISINE PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE DE LA COUR DE JUSTICE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 114
1. Une action qui porte uniquement sur la procédure 115
2. L'absence de véritable désaccord de fond 115
3. Selon la Commission, les recommandations antérieures aux « conclusions » du 25 novembre 2003 demeurent en vigueur 116
4. La décision de la Commission de saisir la CJCE était-elle opportune ? 116
D. LE DÉCLENCHEMENT EN 2004 DE NEUF NOUVELLES PROCÉDURES POUR DÉFICIT EXCESSIF 117
1. Onze Etats membres ont eu un déficit public supérieur à 3 % du PIB en 2003 117
2. Le déclenchement de neuf nouvelles procédures pour déficit excessif 119
3. La reconnaissance par la Commission européenne de « circonstances particulières » dans le cas des nouveaux Etats membres 120
4. Quand les nouveaux Etats membres adopteront-ils l'euro ? 121
II. RÉFLEXIONS SUR LE PACTE DE STABILITÉ 127
A. LE PACTE DE STABILITÉ FAVORISE-T-IL LES « PETITS » PAYS PAR RAPPORT AUX « GRANDS » PAYS ? 127
1. Les « petits » pays sont dans une situation budgétaire plus favorable que les « grands » pays 128
2. Un phénomène dont le caractère structurel demeure à démontrer 129
B. QUELLES PERSPECTIVES DE RÉFORME DU PACTE DE STABILITÉ ? 134
1. Le projet de traité constitutionnel réforme partiellement le pacte de stabilité 134
2. Les propositions présentées par la Commission européenne le 24 juin 2004 140
CHAPITRE VI : ASSUMER UNE VRAIE STRATÉGIE BUDGÉTAIRE ET FISCALE 147
I. SUSCITER LA CONFIANCE GRÂCE À LA STABILISATION DES DÉPENSES PUBLIQUES 148
A. UN PLAN DE RELANCE QUI AFFICHE LA VOLONTÉ DE CROISSANCE DU GOUVERNEMENT 148
1. Les mesures fiscales 148
2. Les mesures non fiscales 149
B. LES COUTS BUDGÉTAIRES ET L'IMPACT ÉCONOMIQUE 149
1. Les mesures fiscales 151
2. Les mesures non fiscales 152
C. UNE INITIATIVE À CONFORTER PAR D'AUTRES SIGNAUX POSITIFS 153
1. L'incitation au rapatriement des capitaux 153
2. Plus de flexibilité pour inciter au travail 156
II. REDONNER COHERENCE ET TRANSPARENCE AU SYSTÈME FISCAL POUR STIMULER LA CROISSANCE 159
A. REMETTRE EN CAUSE « L'EXCEPTION FISCALE » FRANÇAISE 160
1. La complexité du système fiscal : fatalité ou commodité ? 160
2. Vers un impôt personnel plus simple et plus neutre 161
B. EXPLORER DES PISTES DE RÉFORME À MOYEN TERME 166
1. Poursuivre la réhabilitation du travail et de l'initiative 166
2. Etudier une répartition plus équilibrée des prélèvements obligatoires 168
III. SE DOTER DE RÈGLES DURABLES DE SAGESSE BUDGÉTAIRE 170
A. DU BON USAGE DES BAISSES D'IMPÔTS 171
1. Des baisses d'impôt que l'on peut dans certains cas tolérer en période de croissance faible 171
2. Des baisses contestables en période de croissance économique forte 172
B. LES QUESTIONS DE MÉTHODE 173
1. Des idées intéressantes d'affectation des surplus de recettes 173
2. Les propositions de méthode de votre commission des finances 175
CHAPITRE VII : MODERNISER L'ETAT ET RÉDUIRE LE CHAMP DU SECTEUR PUBLIC 177
I. MAÎTRISER LES EFFECTIFS DES AGENTS PUBLICS 178
A. LES ENJEUX FINANCIERS DU CHOC DÉMOGRAPHIQUE EN COURS 178
1. Les risques inflationnistes 178
2. Les marges de manoeuvre 179
B. LES PERSPECTIVES DE RÉDUCTION DES EFFECTIFS 180
1. Des efforts limités jusqu'à présent 180
2. Les voies d'un réel dégonflement des effectifs 182
II. DYNAMISER LA GESTION DE L'ETAT 184
A. LE DÉPLACEMENT DE LA LIGNE DE PARTAGE ENTRE LE PUBLIC ET LE PRIVÉ 184
1. Les partenariats public-privé : 5 milliards d'euros par an ? 184
2. L'externalisation complète ou partielle de certaines fonctions 186
B. LES LEÇONS À TIRER DE LA GESTION DES ENTREPRISES 187
1. La gestion immobilière 187
2. La modernisation de la fonction « achat » 189
III. ADAPTER LE SECTEUR PUBLIC ET ACCÉLERER LES CESSIONS D'ACTIFS 190
A. UNE RÉFORME INÉLUCTABLE 190
1. De puissants moteurs de changement 190
2. Un aggiornamento des entreprises publiques ? 191
B. LA NÉCESSAIRE RELANCE DES CESSIONS D'ACTIFS PUBLICS 191
1. Les cessions d'actifs publics 1997-2003 192
2. Un potentiel de mise sur le marché de plus de 100 milliards d'euros 192
CHAPITRE VIII : UTILISER LA LOI ORGANIQUE COMME LEVIER DE LA RÉFORME DE L'ÉTAT 195
I. LES PROGRÈS DE LA NOUVELLE ARCHITECTURE DU BUDGET DE L'ÉTAT 196
A. LA CRÉATION DE NOUVELLES MISSIONS RENFORCE LE CARACTÈRE INTERMINISTÉRIEL DE CERTAINES POLITIQUES PUBLIQUES 196
1. L'identification de deux nouvelles missions interministérielles 196
2. La création de trois nouvelles missions ministérielles traduisant la cohérence de l'action publique 198
3. Les missions mono-programmes constituent désormais l'exception 199
B. L'AUGMENTATION DU NOMBRE DE PROGRAMMES TRADUIT UN MEILLEUR RESPECT DES COMPÉTENCES DU PARLEMENT 199
1. La scission du programme « Agriculture, pêche et territoires ruraux » de la mission « Agriculture, pêche et affaires rurales » 199
2. Les modifications de nomenclature des missions relatives à l'enseignement et à la recherche 200
3. Des arbitrages en retrait par rapport aux propositions du Sénat pour les missions « Défense » et « Gestion et contrôle des finances publiques » 200
4. L'identification des crédits relevant de la fonction publique et de la réforme de l'Etat 201
5. Les programmes de la mission « Transports » 201
6. De nouveaux programmes pour les missions hors budget général de l'Etat 201
C. DES AMÉNAGEMENTS DE NOMENCLATURE AU NIVEAU DES ACTIONS REPRENNENT CERTAINES PROPOSITIONS DU SÉNAT 202
1. L'identification d'actions spécifiques au sein de certains programmes 202
2. Des changements de nomenclature concernant les programmes supports 202
II. LA DÉFINITION DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS DE PERFORMANCE, CONDITION D'ÉMERGENCE D'UNE CULTURE DE RÉSULTATS 203
A. UNE MÉTHODE FONDÉE SUR LA DÉFINITION PRÉALABLE DES OBJECTIFS STRATÉGIQUES 204
1. Une stratégie de définition initiale des objectifs recherchés 204
2. L'élaboration des indicateurs traduisant les objectifs à atteindre 205
3. Le suivi et le contrôle par le Parlement : les projets et les rapports annuels de performance 205
B. DE NOUVELLES RESPONSABILITÉS POUR UN PILOTAGE EFFICACE RÉPONDANT AUX OBJECTIFS DÉFINIS 206
1. La mise en oeuvre des objectifs opérationnels par les responsables de budget opérationnel de programme 206
2. Le dialogue de gestion et la formation de l'ensemble des acteurs impliqués dans la réforme budgétaire 207
CHAPITRE IX : CONFORTER L'EXCÉDENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES 209
I. UNE CONTRIBUTION POSITIVE DES COLLECTIVITÉS LOCALES AU SOLDE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES MENACÉE PAR LA CROISSANCE DE LEURS CHARGES ? 209
A. LES COLLECTIVITÉS LOCALES CONTRIBUENT À LA RÉDUCTION DE LA DETTE PUBLIQUE 209
1. Les explications d'un solde positif depuis 1996 209
2. Une part décroissante dans la dette publique 210
3. La dégradation en 2003 : épiphénomène ou nouvelle tendance ? 211
B. L'ACCROISSEMENT DE LA FISCALITÉ DIRECTE LOCALE : UNE ATTITUDE RESPONSABLE POUR FAIRE FACE AUX CHARGES TRANSFÉRÉES 212
1. Les communes et les groupements 212
2. Les départements 213
3. Les régions 214
C. VERS UN « PACTE DE STABILITÉ INTERNE » ? 215
II. METTRE À PROFIT L'ANNÉE POUR APAISER LES CRAINTES DES ÉLUS LOCAUX ET CRÉER LES CONDITIONS D'UN DÉBAT SEREIN 216
A. LA MISE EN PLACE DU RMI/RMA : DES DIFFICULTÉS À VENIR ? 216
B. LE REMPLACEMENT DE LA TAXE PROFESSIONNELLE : NE PAS DISTENDRE LE LIEN ENTRE LES COLLECTIVITÉS LOCALES ET L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE 218
C. LA PLACE DES RESSOURCES PROPRES DANS LES RESSOURCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES EN DÉBAT 219
CHAPITRE X : METTRE EN oeUVRE LA RÉFORME STRUCTURELLE DES COMPTES SOCIAUX 223
I. LA DÉTÉRIORATION PERSISTANTE DES COMPTES SOCIAUX 223
A. L'ÉCART STRUCTUREL ENTRE CROISSANCE DES PRODUITS ET CROISSANCE DES CHARGES À L'ORIGINE DE LA DÉGRADATION DES COMPTES SOCIAUX 223
1. Une moindre progression des recettes en 2003 225
2. Une croissance des charges supérieure de près de trois points à celle des produits en 2003 225
B. POUR LA PREMIÈRE FOIS DEPUIS DIX ANS, L'ENSEMBLE DES BRANCHES DU RÉGIME GÉNÉRAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE DÉFICITAIRES EN 2004 226
1. L'impasse du déficit de la branche maladie 227
2. Les trois autres branches de la sécurité sociale également déficitaires en 2004 231
3. Un solde de trésorerie inquiétant 233
C. LES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE CONTRIBUENT MAJORITAIREMENT À L'AUGMENTATION DU DÉFICIT PUBLIC EN 2003 235
II. LA VOIE DES RÉFORMES 238
A. LA RÉFORME DES RETRAITES 238
B. LA RÉFORME DE L'ASSURANCE MALADIE 239
EXAMEN EN COMMISSION 243
INTRODUCTION
Au moment où journaux et organismes de conjoncture se font porteurs de bonnes nouvelles en annonçant pour 2004 une croissance supérieure aux prévisions, il est difficile de tenir un discours alarmiste sur l'état de nos finances publiques.
Et pourtant, la France reste « en état d'urgence financière » pour reprendre le titre du rapport d'information de votre commission des finances sur l'exécution du budget 2003.
La formule n'est pas excessive à en juger par les analyses de la Cour des comptes dans le rapport préliminaire transmis à votre commission des finances en application de l'article 58-3 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances 1 ( * ) , mais aussi par celle de l'INSEE qui, dans un rapport récent, estimait dans un style diplomatique que l'on ne pouvait « écarter le risque de devoir procéder à un ajustement important ».
Une embellie économique encore fragile
La situation reste d'ailleurs d'autant plus préoccupante que l'embellie économique constatée récemment par le G7, reste fragile . Certes, la nouvelle « usine du monde » que constitue l'Asie, tourne à plein régime, tandis que les Etats-Unis connaissent toujours une croissance relativement rapide, bien qu'en léger fléchissement.
Mais une série de menaces pèse sur la croissance . A commencer par le prix du pétrole qui en juin 2004 bat de nouveaux records à près de 33 dollars le baril, compte tenu, notamment, de la crise du Moyen-Orient. L'évolution des taux d'intérêts fait peser un autre risque, si ce n'est sur la croissance, du moins sur l'équilibre des finances publiques. Le miracle de l'année 2003, qui a vu une baisse du taux de refinancement des emprunts d'Etat va sans doute prendre fin, et les quelque 500 millions d'euros économisés en 2003 vont peut-être, au contraire, venir s'ajouter aux prévisions actuelles. Un autre aléa est à trouver avec l'évolution du dollar, sans que l'on sache si l'euro va à nouveau s'apprécier, au risque de pénaliser nos exportations, ou s'il va, au contraire, baisser, ce qui pourrait accentuer les pressions inflationnistes liées à la hausse du prix du baril de pétrole.
Enfin, l'économie mondiale reste sujette à une incertitude plus générale sur une éventuelle reprise de l'inflation . Toute la question est de savoir dans quelle mesure le choc pétrolier que nous sommes en train de connaître va, ou non, déclencher un processus inflationniste autoentretenu, et susciter, ou non, une réaction des autorités monétaires. La Banque centrale européenne se trouverait placée devant un dilemme difficile : soit elle maintient ses taux ce qui pourrait faciliter la reprise de l'inflation, soit elle les augmente au risque d'étouffer une reprise encore bien timide sur le continent européen.
En tout état de cause, le retour de la croissance ne devrait pas , à lui seul, suffire à écarter les risques de crise financière . Tout au plus pourrait-il, s'il est convenablement géré, faciliter pour la France le respect d'obligations européennes issues du pacte de stabilité et de croissance considérées, il y a peu de temps encore, comme hors d'atteinte.
Aujourd'hui, la France est en mesure de respecter ses engagements européens à condition qu'elle fasse les efforts qui s'imposent étant donné la gravité de la situation.
La vérité des finances publiques
Il faut tenir un langage de vérité sur les finances de l'Etat. Cacher aux Français la gravité de la situation, c'est retarder la prise de conscience de l'urgence de mesures de redressement .
Une bonne partie du présent rapport d'information de votre commission des finances consiste précisément en un constat sans complaisance.
On y rappelle que depuis presque 30 ans, la France n'a pas connu d'équilibre budgétaire . Si l'on excepte les premières années qui ont suivi le premier choc pétrolier pendant lesquelles il a bien fallu se donner un peu de temps pour absorber un bouleversement économique sans précédent, le reste de la période est largement caractérisé par des politiques budgétaires pro-cycliques, qui ont consisté, en phase haute, en des baisses d'impôts non financées et en la création de dépenses nouvelles. Conséquence : en 20 ans, la dette publique a triplé en pourcentage du produit intérieur brut .
Cette évolution révèle une préférence collective pour la dépense publique qui nous distingue très largement de nos principaux partenaires. Avec un taux de prélèvements obligatoires de 53,6 % du PIB, la France se place désormais très près des « champions de la catégorie » que sont les pays scandinaves, le consensus en moins.
Tout récemment encore, force est de constater que le précédent gouvernement a gaspillé les fruits de la croissance : au lieu de profiter de la phase de haute conjoncture des années pendant lesquelles il était aux affaires, il a préféré ne réduire que faiblement le déficit structurel de la France et cumuler une hausse substantielle des dépenses et une augmentation conséquente des emplois publics avec des baisses d'impôts non financées. Cette ère de facilité touche aujourd'hui à sa fin.
Des efforts de stabilisation financière
Le moment est donc venu de faire , à court terme, des efforts de stabilisation , à tous les niveaux de nos finances publiques :
Premièrement, l'effort de stabilisation des dépenses doit être poursuivi . Le précédent gouvernement, sous l'impulsion de M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et de M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, était parvenu à maîtriser la dépense au niveau exact voté par le Parlement. Cette politique a été maintenue pour l'exercice 2004 et devrait l'être pour le prochain exercice, à en juger par les principes affirmés dans le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques pour 2005. On ne peut que se féliciter du maintien d'une telle norme de dépenses en dépit d'une conjoncture parfois défavorable.
Deuxièmement, un effort de stabilisation des recettes est indispensable . En d'autres termes, il faut, provisoirement, suspendre la politique de diminution des prélèvements obligatoires tant que les finances publiques du pays ne seront pas rétablies. A cet égard, il faut éviter désormais de céder à la tentation , toujours renaissante, quelle que soit la sensibilité du gouvernement en place, de décider des baisses d'impôt non financées . Votre commission des finances ne peut que se rallier à l'idée d'interruption, on espère provisoire, de la baisse des impôts sur le revenu, qui, si elle était bien nécessaire pour donner le signal d'une inversion de tendance, doit maintenant être suspendue jusqu'à des jours meilleurs.
Troisièmement, un effort de stabilisation financière doit se traduire par la volonté de tout faire pour enrayer la spirale infernale de la dette . La France vient de dépasser deux caps symboliques : un ratio dette/PIB de 60 % et un stock d'endettement de 1.000 milliards d'euros.
Certes, notre pays reste encore à des taux d'endettement sensiblement inférieurs à ceux de certains de nos partenaires de l'Union européenne, mais ce qui compte c'est la dynamique de la dette.
Or, notamment parce que nous ne sommes pas capables de rétablir un excédent primaire, nous sommes face à une dette croissante, dont le montant devrait s'accroître plus vite avec la fin de la période de baisse des taux d'intérêt que nous avons connue en 2004 et qui s'est traduite par de substantielles économies budgétaires.
A cela s'ajoute « l'épée de Damoclès » que constitue l'apparition probable de nouveaux engagements hors-bilan . Telle sera notamment la conséquence de l'introduction de nouvelles normes comptables internationales pour les entreprises publiques. En outre, il ne faut pas oublier que le respect des règles posées par le pacte de stabilité et de croissance tiendra davantage au rééquilibrage des comptes sociaux que des finances de l'Etat ou des collectivités territoriales.
A cet égard, votre commission des finances se réserve le droit, au nom de la cohérence globale des comptes publics, de veiller à ce que le plan de redressement des comptes sociaux et notamment de l'assurance maladie s'effectue sur des bases sincères et que les prévisions d'économies annoncées soient évaluées de façon réaliste.
En ce qui concerne la situation des finances des collectivités territoriales, votre commission des finances, si elle reste favorable à une approche consolidée des prélèvements obligatoires, tient à souligner que le « pacte de stabilité interne » évoqué dans le rapport du gouvernement en vue du débat sur les orientations budgétaires pour 2005, méconnaît la dynamique des dépenses transférées et donc la nécessité pour les collectivités territoriales d'augmenter leurs prélèvements.
Stimuler la croissance à court terme
Il résulte de cet état des lieux que le gouvernement ne dispose que de faibles marges de manoeuvre à court terme . Celles-ci lui ont paru suffisantes pour déposer simultanément son rapport précité sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques pour 2005 et un projet de loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement que le Sénat aurait dû discuter initialement, comme l'Assemblée nationale, dans la foulée du débat d'orientation. Les deux initiatives sont complémentaires. On soulignera simplement dans le cadre du présent rapport, que l'objectif de ce texte est, indépendamment des masses budgétaires en jeu, qui sont nécessairement limitées, l'occasion, pour le gouvernement, de manifester sa volonté de stimuler la consommation et donc la croissance et l'emploi.
A moyen terme, le gouvernement doit poursuivre sa politique tendant à faire sauter les verrous qui freinent le dynamisme de l'économie française. En attendant les conclusions, qui devraient être remises à l'automne prochain, de la commission présidée par M. Michel Camdessus, ancien directeur général du fonds monétaire international, votre commission des finances s'est efforcée, dans le présent rapport d'information, d'évoquer certaines des pistes les plus prometteuses pour éliminer les freins au dynamisme de l'économie.
Pour trouver des marges de manoeuvre à moyen terme et stimuler la croissance , votre commission des finances propose au gouvernement de porter son attention à trois niveaux.
Moderniser l'Etat et le secteur public
Un premier niveau est celui de la réforme de l'administration . Dans le sillage de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, il convient de favoriser la diffusion d'une culture de résultats au sein de l'administration, gage d'efficacité et de gains de productivité qui devraient permettre la nécessaire réduction des effectifs de la fonction publique. Avec le départ à la retraite des générations du baby-boom, s'ouvre une fenêtre historique, permettant à l'administration française de s'adapter à un contexte économique et social caractérisé par l'usage intensif des nouvelles technologies ainsi que par une place accrue de l'initiative privée. Votre commission des finances invitera les ministères à tirer les conséquences de cette évolution qui doit permettre l'affectation de moyens nouveaux aux secteurs jugés prioritaires.
Votre commission des finances attire à cet égard l'attention du gouvernement sur la nécessité de ne pas empiler les priorités . Tous les secteurs ne peuvent pas, pour l'ensemble de leurs activités, être prioritaires, quel que soit le caractère essentiel de leur mission de service public. Il convient que , sur le plan des effectifs, comme d'ailleurs sur le plan des dotations budgétaires, les différents ministères et organismes publics trouvent d'abord en eux-mêmes, par des redéploiements, les moyens de faire face à leurs nouvelles missions .
Un deuxième niveau, dont l'importance n'est pas négligeable du point de vue de la croissance à moyen terme, est constitué par l'adaptation du secteur public et la poursuite des cessions d'actifs . Pour donner suite et appliquer les règles posées par la Commission européenne mais aussi, plus généralement, pour permettre de dynamiser des secteurs trop longtemps protégés et dégager ainsi des gains de productivité susceptibles de bénéficier à tous, il convient d'ouvrir à la concurrence les secteurs actuellement réglementés et de procéder, dès lors que les conditions du marché le permettent, à un maximum de cessions d'actifs.
Adapter notre système fiscal
Un troisième et dernier niveau à envisager est l'adaptation de notre système fiscal pour lui permettre d'être plus simple et plus neutre pour favoriser l'initiative . Le temps est venu des réformes de structure et non plus simplement des allègements à régime constant.
Un chantier est en cours avec la réforme, particulièrement complexe, de la taxe professionnelle ; d'autres devraient être ouverts de façon cohérente pour l'impôt sur le revenu et les impôts sur le capital. Notamment dans ce dernier cas, il convient de ne plus se contenter de mesures ponctuelles, aussi nécessaires et bienvenues soient-elles, mais de s'orienter vers une remise à plat du régime d'ensemble tenant compte notamment de l'érosion monétaire et des changements de société. Ceci est vrai pour les droits de mutation mais également pour l'impôt de solidarité sur la fortune, dont on connaît les effets dévastateurs du point de vue de l'attractivité du territoire national.
Un cas particulier doit être traité, celui des « niches fiscales », dont le Conseil des impôts a souligné le coût pour les finances publiques, 50 milliards d'euros, et suggéré qu'elles soient réexaminées, idée que le ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a reprise dans sa conférence de presse du 4 mai dernier. Votre commission des finances souscrit à cet objectif mais s'interroge sur la méthode adoptée en se demandant s'il ne vaut pas mieux s'attaquer radicalement à l'ensemble des niches fiscales plutôt que de chercher à les éliminer une par une avec toutes les difficultés dont une telle méthode s'accompagne.
Les questions de méthode budgétaire
Enfin, ce rapport d'information est l'occasion pour votre commission des finances de présenter au Sénat la façon dont le gouvernement a tenu compte de ses observations relatives à la nouvelle maquette budgétaire, prévue pour l'application de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances. Des avancées importantes ont pu être constatées, notamment avec la création d'une mission interministérielle sécurité, associant police et gendarmerie, ainsi qu'avec un traitement plus lisible des responsabilités de l'Etat en matière d'aménagement du territoire.
Mais il subsiste des zones d'ombre et votre rapporteur général forme le voeu que, d'ici à l'entrée en vigueur effective de la loi organique du 1 er août 2001, c'est-à-dire à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2006, soit même au cours des toutes premières années d'application qui devraient constituer naturellement une période de rodage, cette maquette évolue notamment pour réduire la taille de certains « méga programmes », qui risqueraient de devenir des formes de « boîtes noires budgétaires », soustraites, de fait, à un contrôle parlementaire.
Pour conclure cet exposé liminaire, votre commission des finances tient à insister sur des questions de méthode budgétaire . Le rétablissement de nos finances publiques passe par l'adoption d'une discipline, notamment pour en finir avec cette préférence pour la dépense publique qui caractérise la France et qui constitue un handicap pour notre pays dans la concurrence internationale et donc du point de vue de la préservation de l'emploi et de son niveau de vie.
Le présent rapport d'information passe en revue un certain nombre de propositions consistant soit à essayer de prohiber les baisses d'impôts non financées par des réductions de dépense, soit à fixer des règles d'affectation des surplus de recettes dégagés au cours de l'exécution budgétaire. Le gouvernement envisage dans son rapport l'adoption d'une loi organique instituant une règle tendant à réserver les deux tiers de ce surplus au désendettement de l'Etat. La piste est intéressante mais elle mérite d'être complétée par la mise au point d'une forme de « principe de précaution budgétaire » tendant à établir les prévisions d'équilibre sur la base d'anticipations prudentes, en particulier en matière de recettes.
C'est dans cette direction que votre commission des finances vous propose de poursuivre la réflexion pour considérer que le gouvernement devrait, dans ses hypothèses, faire plus de place à l'expertise extérieure, même si on ne pourra jamais lui retirer la possibilité de faire preuve d'un certain volontarisme.
* 1 Article 58 : «La mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47 de la Constitution comporte notamment :[.....]
3° Le dépôt d'un rapport préliminaire conjoint au dépôt du rapport mentionné à l'article 48 relatif aux résultats de l'exécution de l'exercice antérieur;»