II. DYNAMISER LA GESTION DE L'ETAT
L'étude des expériences étrangères effectuée à l'occasion de l'examen préparatoire de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances montre tout ce que les réformes budgétaires accomplies dans les pays anglo-saxons doivent au monde de l'entreprise, notamment en ce qui concerne la gestion par objectifs ou la mise en concurrence des unités de moyens.
Sans qu'il soit question d'instaurer une forme de gestion privée du service public, il faut reconnaître que l'administration a beaucoup à apprendre des entreprises quand elle n'a pas, tout simplement, intérêt à leur confier la responsabilité opérationnelle de telle ou telle mission, déplaçant du même coup la ligne de partage entre secteur public et secteur privé.
A. LE DÉPLACEMENT DE LA LIGNE DE PARTAGE ENTRE LE PUBLIC ET LE PRIVÉ
1. Les partenariats public-privé : 5 milliards d'euros par an ?
La réalisation d'investissements publics par le biais du recours aux entreprises privées est organisée autour de deux grandes catégories de contrats, les marchés publics et les délégations de service public.
Les contrats classiques ne permettent pas de faire face à deux types de situations :
- celles dans lesquelles le recours à un partenaire privé est nécessaire pour assurer globalement la construction, le financement et l'exploitation d'un ouvrage alors qu'aucun paiement n'est possible de la part des usagers ;
- celles dans lesquelles il existe un service public susceptible d'être délégué, mais avec des recettes d'exploitation insuffisantes ou largement indépendantes de l'action de la personne privée .
Un grand nombre d'équipements sont dans ces situations, qu'il s'agisse, pour l'Etat, des commissariats, des palais de justice, d'infrastructures de transport, ou pour les collectivités territoriales, d'incinérateurs d'ordures ménagères, d'équipements sportifs ou de liaisons urbaines, ainsi que pour les nouveaux investissements hospitaliers et universitaires.
Faute de souplesse permettant d'associer des partenaires privés à la réalisation d'investissements structurants, en l'absence de financements publics suffisants, des projets, très nombreux, ne se réalisent pas.
L'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat doit permettre d'apporter des éléments de souplesse . Son article 2 définit le cadre juridique dans lequel peuvent être conclus des contrats de partenariat. Ceux-ci ne peuvent être conclus que pour la réalisation de projets pour lesquels une évaluation, à laquelle la personne publique procède avant le lancement de la procédure de passation :
- montre ou bien que, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique n'est pas objectivement en mesure de définir seule et à l'avance les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins, ou d'établir le montage financier ou juridique du projet, ou bien que le projet présente un caractère d'urgence ;
- expose avec précision les motifs de caractère économique, financier, juridique et administratif, qui l'ont conduite, après une analyse comparative, notamment en termes de coût global, de performance et de partage des risques, de différentes options, à retenir le projet envisagé et à décider de lancer une procédure de passation d'un contrat de partenariat.
Les partenariats public-privé -PPP- permettent de déléguer « une mission globale relative au financement d'investissements immatériels, d'ouvrages ou d'équipements nécessaires au service public, à la construction ou transformation des ouvrages ou équipements, ainsi qu'à leur entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion, et, le cas échéant, à d'autres prestations de services concourant à l'exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée ».
Leurs avantages apparaissent ici clairement :
- délégation , en bloc , de la réalisation d'équipements que les administrations publiques ne peuvent réaliser de manière complètement satisfaisante. Le contrat de partenariat doit donc apporter davantage d'efficacité ;
- optimisation des coûts appréhendés de manière globale et sur la durée. Le contrat de partenariat doit ainsi être synonyme d'économies ;
- partage des risques amélioré. Le contrat de partenariat procure une visibilité nouvelle en termes de risques.
Dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2004, votre rapporteur général montrait que l'élaboration, la négociation et le suivi des partenariats exigeraient des équipes administratives très qualifiées et performantes. La réussite des PPP en dépendra étroitement. Ceux-ci peuvent conduire, même s'ils ne représentent que 10 % de la commande publique, soit 5 milliards d'euros, à un véritable changement de culture administrative, consistant à faire faire plutôt que faire, à imposer non plus des obligations de moyens mais des obligations de résultat, à acheter, non plus un équipement, mais un service, et enfin, à considérer la durée de vie de l'équipement, et non sa seule période de construction. Ceci devrait permettre d'internaliser « au sein du contrat » les arbitrages entre investissement et fonctionnement.
Il paraît évident, en revanche, à votre rapporteur général, que l'inscription en hors bilan des engagements de long terme liés aux PPP doit être systématique .