II. UNE DÉPENSE PUBLIQUE DE PLUS EN PLUS RIGIDE
Comme l'indique le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques, la stratégie budgétaire de la France repose depuis 1998 sur la fixation d'une norme de croissance des dépenses publiques.
Le strict respect de cette règle en 2003 souligne, a contrario , le fait que l'évolution des dépenses n'incombant pas à l'Etat et notamment celles relevant des comptes sociaux, est moins assurée.
La difficulté majeure tient à la multiplication de dépenses qui apparaissent obligatoires dans la mesure où elles résultent d'engagements juridiques des administrations : outre la charge de la dette déjà évoquée plus haut, il s'agit essentiellement, en ce qui concerne le budget de l'Etat, des dépenses de personnel.
On n'oubliera pas toutefois, que le type même de ce genre de dépenses est à trouver avec les prestations sociales accordées « à guichet ouvert », dont l'accumulation est à l'origine du déséquilibre des comptes sociaux et des difficultés des comptes des collectivités territoriales, qui feront l'objet de développements spécifiques ultérieurs.
Mais la diminution des marges de manoeuvre qui en résulte, tient aussi à un phénomène de rigidification politique, dû à l'empilement des secteurs dits prioritaires, comme en témoigne le caractère de plus en plus laborieux des arbitrages budgétaires.
A. LA POUSSÉE DES DÉPENSES QUASI OBLIGATOIRES DANS LE BUDGET DE L'ETAT
1. Le poids des dépenses de personnel
La loi de finances pour 2004 a autorisé une dépense de 283,7 milliards d'euros. Elle prévoit une dépense de personnel de 112,5 milliards d'euros, soit 43 % du total des dépenses du budget de l'Etat. Au sein de ce budget, la progression est particulièrement spectaculaire depuis 1993. En 10 ans, les dépenses de personnel ont absorbé 57 % de l'augmentation du budget général de l'Etat. Elles ont même représenté près de 85 % de la progression des dépenses entre 1998 et 2000.
Part des dépenses de personnel au sein du budget de l'Etat
(en %)
Source : rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques en vue du débat d'orientation budgétaire 2005
Ainsi que le remarque le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques en vue du débat d'orientation budgétaire 2005, la seule progression tendancielle des dépenses de personnel (+ 6,8 milliards d'euros) sur la période 2004-2007 représente plus de 50 % de l'enveloppe de 13 milliards d'euros qui doit être respectée pour limiter la progression des dépenses de l'Etat.
Evolution des effectifs de la fonction publique d'Etat
Source : direction générale de l'administration et de la fonction publique
La réduction des effectifs engagée par le gouvernement depuis 2002, si elle marque une inflexion importante par rapport aux pratiques passées, n'a jusqu'à présent pas suffi à compenser la progression mécanique des dépenses de personnel. Il convient en effet de prendre également en compte la progression de la rémunération des personnels et l'incidence financière des départs à la retraite des fonctionnaires. L'évolution de la rémunération moyenne des personnels en place, qui intègre les mesures générales, les mesures catégorielles et les effets du GVT, a été constamment supérieure, sur moyenne période, à l'évolution de l'indice des prix.
Evolution de la rémunération moyenne des personnels en place
(en %)
Source : rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques en vue du débat d'orientation budgétaire 2005