III. LES ALÉAS DES RECETTES BUDGÉTAIRES
L'expérience de ces deux dernières années a montré le rôle-clé des recettes dans l'équilibre budgétaire.
C'est parce que celles-ci se sont effondrées par suite d'un repli de l'activité, non anticipé par la plupart des économistes, que la France a connu en 2002 et 2003 un des plus lourds déficits de son histoire.
Dans son rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques, le gouvernement insiste longuement sur les incertitudes qui affectent les prévisions de recettes fiscales.
Même si celles-ci sont naturellement volatiles, votre commission des finances n'en considère pas moins qu'il est essentiel que l'administration s'efforce d'améliorer ses outils d'information précoce sur l'évolution de variables tout à fait stratégiques pour la conduite de la politique budgétaire.
A. L'EXÉCUTION DU BUDGET DE L'ETAT EN 2003
L'exécution des lois de finances pour 2003 a été examinée en détail par votre rapporteur général, dans un récent rapport d'information 8 ( * ) . On se contentera ici d'en rappeler les principales caractéristiques, en ce qui concerne les recettes.
1. Un retournement de tendance depuis 2002
L'examen de l'évolution des recettes de l'Etat depuis 10 ans montre clairement un retournement de tendance depuis 2002, comme en témoigne le graphique ci-après.
Les recettes de l'Etat
(en milliards d'euros)
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
2. D'importantes moins-values de recettes fiscales
Les moins-values de recettes par rapport à la loi de finances initiale pour 2003 se sont élevées à 11,1 milliards d'euros. Elles s'expliquent en quasi-totalité par des recettes fiscales inférieures aux prévisions, comme permet de le constater le graphique ci-après.
Les moins-values de recettes par rapport à la loi de finances initiale pour 2003
(en milliards d'euros)
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
En matière de recettes fiscales, si le produit de l'impôt sur le revenu a été légèrement supérieur aux prévisions, celui de l'impôt sur les sociétés et de la TVA a été nettement inférieur.
Ces moins-values fiscales s'expliquent par la faible croissance du PIB. En effet, l'élasticité des recettes fiscales au PIB a été proche de 0,8, comme le prévoyait la loi de finances initiale pour 2003. En revanche, la croissance du PIB en valeur, qui devait approcher 4 %, n'a été que de 2 %. Il en est mécaniquement résulté une croissance des recettes fiscales deux fois moindre qu'attendu : 1,5 %, contre une prévision de l'ordre de 3 %.
Les moins-values de recettes non fiscales ont atteint près de 1,5 milliard d'euros, essentiellement du fait du report du versement UNEDIC (1,2 milliard d'euros).
Alors que la loi de finances initiale pour 2003 prévoyait son report sur l'année 2003, M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, a indiqué le lundi 3 mai 2004 que le gouvernement avait décidé « d'aménager la créance qu'il détient sur l'Unedic de 1,2 milliard d'euros qui est en gros le coût de la réintégration de ces recalculés ». Selon les informations obtenues auprès de la direction du budget, ce versement ne serait pas possible avant 2006 ou 2007.
Les cessions d'actifs ont été de seulement 2,5 milliards d'euros, contre 8 milliards d'euros prévus.
Enfin, les prélèvements sur les recettes de l'Etat ont été de l'ordre de 53 milliards d'euros, contre 50 milliards d'euros en 2002. Le principal écart entre la prévision de la loi de finances initiale pour 2003 et l'exécution 2003 concerne le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne, de 600 millions d'euros supérieur au montant inscrit en loi de finances initiale.
Les recettes du budget de l'Etat en 2003
(en millions d'euros)
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LFI 2002 |
Exécu-tion 2002 |
LFI 2003 |
Exécu-tion 2003 |
Exécu-tion 2003/
|
Exécu-tion 2003/
|
|
Recettes fiscales (1) |
250 370 |
240 220 |
248 740 |
239 820 |
- 8 920 |
- 400 |
|
Impôt sur le revenu |
53 970 |
49 990 |
52 590 |
53 750 |
1 160 |
3 760 |
|
Impôt sur les sociétés - net (1) |
39 960 |
37 520 |
37 750 |
35 050 |
- 2 700 |
-2 470 |
|
Taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) |
24 090 |
23 960 |
25 810 |
24 300 |
- 1 510 |
340 |
|
Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) - nette (1) |
111 250 |
107 500 |
111 720 |
109 010 |
- 2 710 |
1 510 |
|
Autres recettes fiscales - nettes (1) |
21 100 |
21 250 |
20 870 |
17 710 |
- 3 160 |
- 3 540 |
|
Recettes non fiscales (hors FSC et recettes relatives à la dette) |
35 160 |
32 760 |
31 650 |
30 160 |
- 1 490 |
-2 600 |
|
Prélèvements sur recettes (2) |
- 51 620 |
- 49 560 |
- 52 220 |
-52 920 |
- 700 |
- 3 360 |
|
Recettes du budget général (hors fonds de concours) |
233 910 |
223 420 |
228 170 |
217 060 |
- 11 110 |
- 6 360 |
|
Recettes des fonds de concours |
|
4 050 |
|
4 500 |
|
450 |
|
Recettes du budget général (y compris fonds de concours) |
|
227 470 |
|
221 560 |
|
- 5 910 |
(1) recettes nettes des remboursements et des dégrèvements.
(2) prélèvements au profit des collectivités territoriales et des communautés européennes.
Sources : situations budgétaires mensuelles
* 8 Rapport d'information n° 291 (2003-2004).