En finir avec le mensonge budgétaire: enquête sur la transparence très relative des comptes de l'Etat (rapport)

En finir avec le mensonge budgétaire : enquête sur la transparence très relative des comptes de l'Etat

LAMBERT (Alain) ; MARINI (Philippe)

RAPPORT D'INFORMATION 485 tome 1 (2000-2001) - COMMISSION DES FINANCES

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Table des matières

• AVANT-PROPOS
• INTRODUCTION
• CHAPITRE PREMIER :
  
  LE SOLDE DU BUDGET, OBJECTIF CENTRAL DE LA LOI DE FINANCES.
  REFLET D'UN CHOIX OU RÉSULTAT DE CONTRAINTES ?
  • I. LA FIXATION DU NIVEAU DE L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE : UN ACTE POLITIQUE MAJEUR
    • A. UNE DONNÉE SOUS CONTRAINTES MULTIPLES
      • 1. Un élément central auquel les engagements européens confèrent un rôle politique croissant
      • 2. Le coeur du projet de loi de finances
        • a) Au centre de l'élaboration du projet de loi de finances
        • b) Le pivot de la discussion au Parlement
      • 3. Un élément-clef de l'exécution et de son suivi
        • a) L'évolution du solde sous étroite surveillance
        • b) Un suivi des différentes composantes du solde budgétaire
    • B. UNE CIBLE DIFFICILE À ATTEINDRE
      • 1. Les difficultés tenant à la durée de la préparation budgétaire
      • 2. Le résultat en exécution de la confrontation permanente entre recettes et dépenses
      • 3. Quel rôle pour les stabilisateurs automatiques ?
    • C. LES DIFFICULTÉS SE CONCENTRENT EN FIN D'EXERCICE
      • 1. Le pilotage politique de la fin d'exercice est avéré et accepté
        • a) Un constat général
        • b) Une pratique indissociable de l'existence de la période complémentaire
        • c) Une souplesse utile ?
        • d) Le pilotage intervient aussi bien en période de bonne conjoncture que de mauvaise conjoncture
      • 2. Les conditions de ce pilotage
        • a) Des critiques nombreuses
        • b) Des décisions politiques
        • c) Des décisions prises en toute fin d'année selon un formalisme limité
        • d) Les services du ministère soucieux du respect formel des règles juridiques
      • 3. Les doutes sur l'avenir du pilotage de fin de gestion
  • II. LE SUIVI DE L'EXÉCUTION, MONOPOLE DU POUVOIR EXÉCUTIF
    • A. LES INSTRUMENTS DE SUIVI DE L'EXÉCUTION
      • 1. Les outils de reporting
        • a) La situation hebdomadaire (SH)
        • b) La situation mensuelle budgétaire
      • 2. Un outil de prévision : les quatre notes annuelles du directeur du budget
        • a) Des notes trimestrielles actualisées chaque mois
        • b) Un suivi précis et complet
        • c) Un instrument de préparation de la décision politique
      • 3. Les notes de la direction du trésor sur les prévisions de charge de la dette
        • a) La charge de la dette dépend du niveau anticipé du déficit (effet volume)
        • b) Des outils précis d'information sur le niveau de l'exécution budgétaire
      • 4. Le rôle de la direction de la prévision : les budgets économiques d'hiver et d'été
    • B. UNE ADMINISTRATION COMPÉTENTE ET LOYALE, DONT LE MODE DE FONCTIONNEMENT N'EST PAS EXEMPT DE TRAVERS
      • 1. L'administration au service du politique
        • a) La qualité et la loyauté des services unanimement saluées
        • b) Le souci constant d'informer le politique et de le faire trancher
      • 2. La responsabilité éminente du politique
        • a) Tenir compte des cultures des différentes directions
        • b) La nécessité pour le politique de mettre en perspective les informations qu'il reçoit
      • 3. Des pratiques administratives qui ne sont pas exemptes de travers
        • a) Un suivi pas assez fin ?
        • b) Les liens entre les membres des cabinets et leur administration d'origine
        • c) L'insuffisance d'instruments extérieurs d'analyse
        • d) Un problème de communication interne
    • C. LE PARLEMENT TENU A L'ÉCART
      • 1. Une " culture du secret " à Bercy
        • a) Une déformation professionnelle
        • b) L'évolution vers plus de transparence
      • 2. Un monologue du gouvernement
      • 3. La sincérité budgétaire n'est pas une priorité
  • III. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE SOUS FORTES CONTRAINTES TECHNIQUES
    • A. LES CONTRAINTES INTERNES DE CALENDRIER
      • 1. Février-octobre : l'articulation entre la préparation du budget " n+1 " et l'exécution du budget " n "
        • a) Février : fin de l'exercice interne à la direction du budget des " perspectives budgétaires " et premier regard sur l'exécution en cours
        • b) Avril : début des conférences budgétaires et première note de la direction du budget sur l'exécution
        • c) Juillet : réunion d'arbitrages, envoi des lettres-plafonds et deuxième note de la direction du budget
        • d) Octobre : début de l'examen du projet de loi de finances et troisième note de la direction du budget
      • 2. Octobre-décembre : ne pas faire du collectif de fin d'année un exercice purement formel déconnecté de la réalité budgétaire
        • a) Le principe : tenir compte de la réalité de l'exécution
        • b) Un exercice souvent formel
        • c) Un collectif sans réel contenu budgétaire ?
    • B. LES CONTRAINTES EXTERNES D'HARMONISATION AVEC LES AUTRES INSTRUMENTS DE SUIVI DES FINANCES PUBLIQUES
      • 1. Avec la loi de financement de la Sécurité sociale : quelle vision consolidée des comptes publics ?
        • a) La préparation du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la Sécurité Sociale : deux exercices imperméables
        • b) Un suivi consolidé des budgets sociaux et de celui de l'Etat à développer
      • 2. Avec les exercices de programmation pluriannuelle des finances publiques
        • a) Le programme de stabilité
        • b) Les instruments internes de programmation pluriannuelle des dépenses de l'Etat
        • c) Les difficultés d'articulation des exercices de programmation avec la loi de finances
  • IV. UN SUIVI DE L'EXÉCUTION SOUS CONTRÔLE POLITIQUE : L'EXEMPLE DE 1999
    • A. UNE SITUATION DE BONNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE ANALYSÉE EN DÉTAIL PAR LA DIRECTION DU BUDGET DÈS LE 13 JUILLET 1999
      • 1. La note du 7 avril 1999 : une exécution globalement en phase avec les prévisions de la loi de finances initiale
      • 2. La note du 13 juillet 1999 : une amélioration du déficit budgétaire de 25,9 milliards de francs imputable pour les deux tiers aux plus-values de recettes
      • 3. La note du 26 octobre 1999 : une exécution qui se rapproche en 1999 du niveau prévu pour 2000 mais qui ne se retrouve pas dans le projet de collectif budgétaire
      • 4. La note du 14 décembre 1999 : comment contenir l'amélioration du solde budgétaire ?
    • B. UN PROGRAMME DE FINANCEMENT FACILITÉ DÈS LE 10 JUIN 1999 POUR LA DIRECTION DU TRÉSOR
      • 1. La note du 10 juin 1999 : " si les gains de recettes fiscales venaient à se confirmer... "
      • 2. La note du 7 octobre 1999 : l'hypothèse d'un déficit en gestion moins élevé que celui prévu en loi de finances initiale
    • C. LES BUDGETS ÉCONOMIQUES DE LA DIRECTION DE LA PRÉVISION : EN FÉVRIER, L'OBJECTIF DE DÉFICIT BUDGÉTAIRE EST JUGÉ ATTEIGNABLE
      • 1. Les budgets économiques d'hiver (février 1999) : un objectif de déficit budgétaire "  atteignable "
      • 2. Les budgets économiques d'été (août-septembre 1999) : un objectif de réduction du déficit public qui sera " aisément atteint "
    • D. UNE DISSIMULATION VOLONTAIRE PAR LE GOUVERNEMENT JUSQU'À LA FIN DE L'ANNÉE
      • 1. La non-divulgation de ces informations résulte d'une décision politique
      • 2. Les deux derniers ministres de l'économie et leurs cabinets mal informés ?
      • 3. Le Premier ministre nécessairement averti de la réalité de la situation budgétaire
        • a) Une relation permanente entre Bercy et Matignon
        • b) Une situation confirmée par les anciens ministres du budget
    • E. LE PARLEMENT, ET NOTAMMENT L'ASSEMBLÉE NATIONALE, TENU À L'ÉCART DE CES INFORMATIONS
      • 1. Le 19 novembre 1999, le ministre de l'économie réfute officiellement le chiffrage de votre commission des finances sur la " cagnotte "
      • 2. Un projet de collectif présenté le 24 novembre 1999 au Parlement dont les recettes étaient notoirement sous-évaluées
      • 3. Le " coup de théâtre " du 20 décembre 1999 devant le Sénat
• CHAPITRE II :
  
  LES RECETTES : UNE VARIABLE ALÉATOIRE DIFFICILE À PRÉVOIR
  • I. LA PRÉPARATION DE LA LOI DE FINANCES EN RECETTES : UN EXERCICE DÉLICAT
    • A. L'ÉVALUATION DE LA HAUSSE SPONTANÉE DES RECETTES
      • 1. Un exercice fondé sur les prévisions de croissance...
      • 2. ...et des informations non partagées sur les recettes
        • a) Une complémentarité souhaitable
        • b) Une insuffisante mise en commun de l'information
    • B. L'ÉVALUATION DES MESURES FISCALES : UN EXERCICE DÉLICAT BROUILLÉ PAR DES CONSIDÉRATIONS POLITIQUES
      • 1. La difficulté technique d'évaluer le coût des dépenses fiscales
      • 2. Un chiffrage des mesures nouvelles guidé par des considérations politiques au mépris de l'information du Parlement
  • II. LE SUIVI DE L'EXÉCUTION DES RECETTES : UNE MÉTHODE EFFICACE
    • A. UNE MÉTHODE BIEN RODÉE
      • 1. Une information régulière du ministre
        • a) Une information abondante
        • b) Un suivi bien assuré
      • 2. Des arbitrages ponctuels de recettes
        • a) Les deux réunions d'arbitrage : février et juillet
        • b) Aucune révision après juillet ?
    • B. UNE MÉTHODE QUI A FAIT SES PREUVES EN 1999 : DES SURPLUS DE RECETTES FISCALES CONNUS DÈS JUILLET
      • 1. Un début d'année dominé par l'incertitude
      • 2. Des inquiétudes dissipées à partir des résultats du mois d'avril
      • 3. Un excédent arbitré à 20 milliards de francs début juillet
      • 4. Un excédent volontairement minoré fin août
      • 5. Un écart croissant d'octobre à décembre entre les révisions officielles et les prévisions d'exécution
      • 6. La "  surprise " de fin d'année
        • a) Une accélération tardive de la conjoncture ?
        • b) Des réévaluations de recettes régulières
        • c) La " surprise " de Renault
    • C. LES RECETTES NON FISCALES : UN PILOTAGE À VUE PAR LE POUVOIR POLITIQUE
      • 1. Des règles de perceptions " fantaisistes "
      • 2. Des hypothèses constamment revues
      • 3. Une information volontairement faussée
  • III. DE NOMBREUSES OPÉRATIONS COMPTABLES ONT AFFECTÉ LES EXERCICES 1998, 1999 ET 2000
    • A. LES REPORTS DE RECETTES PURS ET SIMPLES
      • 1. 1997 et 1998 : d'importants reports de recettes fiscales
        • a) Des reports dus à des perturbations dans les services fiscaux
        • b) En 1998, les reports de recettes fiscales ont été le fruit d'une volonté délibérée
      • 2. 1999 : d'importants reports de recettes non fiscales
        • a) Les prélèvements sur les fonds d'épargne
          • (1) Le choix politique de limiter les versements dès la mi-année
          • (2) L'inquiétude de la direction du trésor quant à une possible mise en cause devant la cour de discipline budgétaire et financière
        • b) Les versements de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES)
        • c) Les prélèvements sur la COFACE
    • B. LES CHANGEMENTS DE MÉTHODES COMPTABLES AUX FINS DE REPORTS
      • 1. D'importantes modifications comptables fin 1998
        • a) Les modifications comptables ont touché de nombreux impôts
        • b) Des modifications non mentionnées par la DGCP
      • 2. Des reports comptables démentis en séance publique
      • 3. Des modifications comptables plus restreintes en 1999
      • 4. L'utilisation des opérations de trésorerie à des fins de lissage budgétaire : les imputations provisoires
• CHAPITRE III :
  
  LES DÉPENSES : LA VOLONTÉ DE MAÎTRISE ET LA TENDANCE AU DÉRAPAGE
  • I. L'EXÉCUTION DES DÉPENSES : UNE PRÉSENTATION EN FONCTION DU BESOIN D'EN DÉMONTRER LA MAÎTRISE
    • A. UN DÉRAPAGE TRADITIONNEL DES DÉPENSES
      • 1. Un mauvais calibrage des crédits inscrits en loi de finances peu favorable à la maîtrise des dépenses
      • 2. Les notes d'exécution de la direction du budget : un dérapage des dépenses récurrent
        • a) La première note sur l'exécution du budget 1997 en date du 8 avril 1997
        • b) La première note sur l'exécution du budget 1999 en date du 7 avril 1999
        • c) La deuxième note sur l'exécution en date du 13 juillet 1999
        • d) La troisième note sur l'exécution en date du 26 octobre 1999
        • e) La dernière note sur l'exécution en date du 14 décembre 1999
      • 3. Un dérapage des dépenses confirmé par la direction de la prévision
        • a) Les budgets économiques d'été 1998 (août 1998)
        • b) Les budgets économiques d'hiver 1999 (février 1999)
        • c) Les budgets économiques d'été 1999 (août 1999)
        • d) Le compte provisoire 1999
      • 4. La norme de progression des dépenses fixée a priori n'est respectée qu'au prix d'économies forfaitaires
        • a) Un affichage politique non respecté : la fixation d'un objectif de progression des dépenses
        • b) Un procédé dissimulé et nié : la réalisation d'économies forfaitaires
    • B. L'IMPÉRATIF SUR LES DÉPENSES : TOUT FAIRE POUR AFFICHER LE RESPECT DES ENGAGEMENTS PRIS
      • 1. Les contraintes communautaires
      • 2. Des modifications de présentation préjudiciables à la sincérité du budget de l'Etat
      • 3. La régulation de la dépense
        • a) Les contrats de gestion, version " politiquement correcte " du gel de crédits
        • b) Le contrôle financier : régularité ou régulation de la dépense ?
      • 4. Les opérations de fin de gestion
        • a) Les " avantages de la période complémentaire "
        • b) Le nécessaire contrôle des opérations de fin de gestion
  • II. L'ÉLABORATION DU BUDGET : L'INSUFFISANTE REMISE EN CAUSE DE L'EXISTANT POUSSE LES DÉPENSES À LA HAUSSE
    • A. UNE PROCÉDURE BUDGÉTAIRE DE NATURE PRESQUE EXCLUSIVEMENT ADMINISTRATIVE
      • 1. Le rôle éminent de la direction du budget dans l'élaboration du volet dépenses du projet de loi de finances
      • 2. La place résiduelle laissée au Parlement
        • a) L'arbitrage sur les dépenses : une prérogative exclusive du gouvernement
        • b) Le Parlement trop rarement écouté
        • c) Un débat d'orientation budgétaire encore largement formel et partiel
    • B. DES INFORMATIONS BUDGÉTAIRES ET FINANCIÈRES NOMBREUSES MAIS DE MAUVAISE QUALITÉ
      • 1. Des informations - trop ? - nombreuses et pas toujours pertinentes
        • a) Des informations régulières sur l'évolution des dépenses du budget
        • b) Des informations pas toujours pertinentes
      • 2. Un cadre comptable inapproprié fournissant une information incomplète
      • 3. Une évaluation de la dépense quasi-inexistante
• CONCLUSION :
  
  LA NÉCESSAIRE MATURATION DU DÉBAT BUDGÉTAIRE EN FRANCE
• CONTRIBUTION DE BERNARD ANGELS, SÉNATEUR DU VAL D'OISE ET DE PAUL LORIDANT, SÉNATEUR DE L'ESSONNE, AU RAPPORT DE LA MISSION D'ENQUÊTE CHARGÉE DE RECUEILLIR DES ÉLÉMENTS D'INFORMATION SUR L'ÉLABORATION ET L'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES
• EXAMEN EN COMMISSION
• ANNEXES
• ANNEXE N° 1 :
  PROGRAMME DE TRAVAIL
• ANNEXE N° 2 :
  LISTE DES DOCUMENTS DE SERVICE OBTENUS PAR LA COMMISSION
• ANNEXE N° 3 :
  
  DOCUMENTS DE SERVICE REPRODUITS
• ANNEXE N° 4 :
  
  LES GRANDES ÉTAPES DE LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE
• ANNEXE N° 5 :
  
  COMMENT MIEUX CONNAÎTRE LA SITUATION BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE DE L'ÉTAT
• ANNEXE N° 6 :
  
  RÉPONSES DE LA DIRECTION DU BUDGET AU QUESTIONNAIRE " DONNÉES BUDGÉTAIRES SUR DIX ANS DE FINANCES PUBLIQUES (1989-1999) "