III. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE SOUS FORTES CONTRAINTES TECHNIQUES
Le suivi de l'exécution budgétaire, principalement assuré par les quatre notes trimestrielles de la direction du budget, se heurte cependant à deux obstacles : il s'agit d'une part des contraintes propres au calendrier budgétaire et, d'autre part, de l'insuffisante harmonisation desdites prévisions avec les autres instruments permettant d'appréhender l'évolution globale de la situation des finances publiques.
A. LES CONTRAINTES INTERNES DE CALENDRIER
Ces
contraintes sont liées à l'articulation permanente qui existe
entre le suivi de l'exécution du budget en cours et la
préparation du prochain budget ainsi que celle du collectif de fin
d'année.
Ainsi que cela a été relevé à de nombreuses
reprises lors des auditions menées par votre commission, la
prévision d'exécution en date d'avril survient " trop
tôt " dans l'année pour se faire une idée suffisamment
juste de son déroulement, celle de juillet est faite à un moment
où la phase administrative de la préparation du prochain projet
loi de finances est déjà presque achevée tandis que celle
d'octobre n'est pas utilisée pour recadrer le projet de loi de finances
rectificative ou le projet de loi de finances de l'année.
La période de l'été apparaît alors comme un
" trou noir ", soit une période au cours de laquelle les
ajustements qui seraient rendus nécessaires par l'évolution de la
conjoncture ne sont pas effectués. Cet aspect a été
confirmé par M. Denis MORIN lors de son audition quand il évoque
la réunion d'arbitrage des recettes fiscales qui a lieu en
juillet : "
autrement dit, il ne se passe rien en matière
de recalage des recettes entre la mi-juillet et la date de présentation
du collectif budgétaire c'est à dire en général
deuxième quinzaine du mois de novembre
". Il indique en effet
que dans le cas contraire, "
il faudrait parallèlement réviser
les recettes du budget alors en cours de discussion au Parlement et cela
soulèverait une série de difficultés
" et
précise en ce cas, qu'"
il faudrait s'habituer à amender
les documents budgétaires mois après mois, pourquoi pas semaine
après semaine, en fonction des données et de la situation de
trésorerie, ce qui me paraît difficile. Nous faisons un exercice
formel et la révision à laquelle il a été
procédé à l'été 1999 va dans le bon
sens
".
1. Février-octobre : l'articulation entre la préparation du budget " n+1 " et l'exécution du budget " n "
a) Février : fin de l'exercice interne à la direction du budget des " perspectives budgétaires " et premier regard sur l'exécution en cours
En février, parallèlement à la publication des budgets économiques d'hiver et à la première réunion d'arbitrage des recettes fiscales, les services procèdent pour la première fois à une évaluation de l'exécution en cours tout en commençant la préparation du prochain budget. En février se clôt en effet l'exercice interne à la direction du budget des " perspectives budgétaires " qui débute en décembre : il se traduit en mars par une note de programmation stratégique du directeur du budget adressée au ministre.
b) Avril : début des conférences budgétaires et première note de la direction du budget sur l'exécution
Le mois d'avril est marqué par le début des conférences budgétaires et l'envoi des lettres de cadrage du budget " n+1 " qui rappellent les grandes données de l'économie et leur évolution prévisible. C'est à ce moment qu'est rédigée la première note du directeur du budget qui présente l'exécution du budget " n ". Ainsi que l'a rappelé M. Laurent FABIUS lors de son audition, cette note sur l'exécution est faite en liaison avec celle concernant la préparation du prochain budget qui " est consacrée à l'année à venir et aux propositions de dépenses associées au projet de loi de finances en vue de l'engagement des négociations avec les ministères ".
c) Juillet : réunion d'arbitrages, envoi des lettres-plafonds et deuxième note de la direction du budget
Le mois
de juillet est un mois central : le gouvernement a une idée plus
précise de l'exécution du budget en cours grâce à la
note de la direction du budget tandis que le processus administratif de
finalisation du budget " n+1 " marque une étape
significative : outre la fin des conférences budgétaires, et
l'envoi des lettres-plafonds qui détaillent l'enveloppe des moyens
financiers accordés aux ministères, se déroule par
ailleurs la seconde réunion d'arbitrage sur les recettes fiscales qui
sert de socle à la préparation du budget " n+1 ".
La première phase de la préparation du projet de loi de finances
se concrétise par une note faisant le point sur le résultat des
conférences budgétaires et propose au ministre des positions sur
les sujets qui n'ont pas été réglés entre les
services. Une fois les derniers arbitrages rendus, le cas échéant
par le Premier ministre, les mois d'août et septembre rendent alors
possibles les derniers ajustements techniques. Ils permettent notamment de
stabiliser le solde avant que le projet ne soit transmis au Conseil d'Etat puis
présenté et adopté en Conseil des ministres.
d) Octobre : début de l'examen du projet de loi de finances et troisième note de la direction du budget
Présenté en Conseil des ministres à la mi-septembre, l'examen du projet de loi de finances débute généralement à l'Assemblée nationale dans le courant du mois d'octobre, soit pratiquement au moment même où est transmise au ministre la troisième note de la direction du budget sur l'exécution budgétaire de l'année en cours.