Un cap clair et réaliste pour le reflux de la dette publique

Rapport d'information n° 411 (2005-2006) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 juin 2006

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• AVANT-PROPOS
  
• RÉSUMÉ DU PRÉSENT RAPPORT D'INFORMATION
  
• CHAPITRE PREMIER : LES FINANCES PUBLIQUES FACE AU MUR DE LA DETTE
  
  • I. LE CONTRASTE ENTRE UN DIAGNOSTIC À LONG TERME ALARMISTE ET UNE INSOUCIANCE GÉNÉRALE À COURT TERME
    
    • A. DES PERSPECTIVES D'APOCALYPSE ?
      
      • 1. Le rapport Pébereau : une dette publique de 400 % du PIB en 2050 ?
        
        • a) Un ordre de grandeur résultant d'une approche en terme de solde public primaire
          
        • b) Un « scénario catastrophe » aussi inacceptable qu'inconcevable
          
      • 2. Un « scénario de crise » plus vraisemblable : une dette de l'ordre de 100 % du PIB en 2050 ?
        
    • B. TROIS RAISONS POUR RÉDUIRE LE DÉFICIT PUBLIC
      
      • 1. Parce que, sur 100 euros versés par le contribuable, 15 servent à payer la charge de la dette
        
      • 2. Parce que les générations futures devront déjà payer les retraites
        
      • 3. Parce qu'il faut restaurer, dès à présent, les « marges de manoeuvre » de l'Etat
        
    • C. DES PROGRAMMES DE STABILITÉ « GLISSANTS » QUI NE VONT PAS AU-DELÀ DE DÉCLARATIONS D'INTENTION
      
      • 1. L'objectif de retour à l'équilibre sans cesse reporté
        
      • 2. Le programme de stabilité 2007-2009 pas plus réaliste que les autres
        
  • II. DES PROGRÈS ENCORE INSUFFISANTS AU REGARD DES DIFFICULTÉS À VENIR
    
    • A. LES ACQUIS ET LES LIMITES DE LA LÉGISLATURE
      
      • 1. La stabilisation en volume des dépenses de l'Etat et ses limites
        
        • a) L'application d'une norme « zéro volume » sur les dépenses de l'Etat
          
        • b) Une insuffisante action structurelle sur le niveau des effectifs
          
      • 2. Des comptes sociaux encore mal maîtrisés en dépit d'un premier coup d'arrêt
        
        • a) La réforme des retraites au milieu du gué
          
          • (1) Une évolution inquiétante des comptes du régime général à court terme
            
          • (2) Un équilibre à long terme qui reste difficile à atteindre
            
        • b) Une réforme de l'assurance maladie aux effets encore inégaux
          
          • (1) La maîtrise médicalisée des dépenses de santé
            
          • (2) La réforme de la gouvernance de l'assurance maladie
            
          • (3) L'élargissement des recettes de l'assurance maladie
            
          • (4) L'impact financier de la réforme de l'assurance maladie à la mi-2006
            
        • c) Les apports de la LOLFSS
          
          • (1) La sincérité et la transparence des équilibres financiers de la sécurité sociale
            
          • (2) L'affirmation du principe d'autonomie financière de la sécurité sociale
            
          • (3) L'instauration d'une dimension pluriannuelle des lois de financement
            
          • (4) L'introduction d'une démarche de performance
            
        • d) Une amélioration limitée du solde du régime général
          
        • e) La situation inquiétante de certains organismes de sécurité sociale
          
          • (1) Le déficit récurrent du FFIPSA
            
          • (2) Le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) en déséquilibre structurel
            
          • (3) La Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) déjà « dans le rouge »
            
    • B. LA NÉCESSITÉ D'UNE DÉMARCHE GLOBALE
      
      • 1. Les « sept piliers de la sagesse budgétaire » selon votre commission des finances : des préconisations proches de celles du rapport Pébereau
        
        • a) Une divergence en matière de cible de solde public à court terme
          
        • b) Des moyens préconisés pour réduire le déficit public tout à fait similaires
          
      • 2. La bonne gouvernance des finances publiques selon la Cour des comptes
        
      • 3. Le repérage des leviers du changement et le balisage de l'avenir
        
• CHAPITRE DEUX : UN CAP CLAIR POUR NOS FINANCES PUBLIQUES : RÉDUIRE LE DÉFICIT PUBLIC À 1 % DU PIB DANS 5 ANS ET LA DETTE PUBLIQUE À 40 % DU PIB EN 2030
  
  • I. UN POINT DE PASSAGE OBLIGÉ : AMÉLIORER LE SOLDE PUBLIC DE 40 MILLIARDS D'EUROS D'ICI 2011
    
    • A. SE GARDER TANT DU LAXISME QUE DES DÉCLARATIONS D'INTENTION
      
      • 1. Une croissance des dépenses des administrations publiques de l'ordre de 2 % par an en volume depuis plus de dix ans
        
      • 2. Un scénario réaliste : ramener le déficit public à 1 % du PIB en 2011
        
    • B. TROUVER 30 MILLIARDS D'EUROS SUPPLÉMENTAIRES D'ICI 2011 AU-DELÀ DES ACQUIS DE L'ACTUELLE LÉGISLATURE
      
  • II. LE REPÉRAGE DES ACTIONS POSSIBLES SUR LA DÉPENSE
    
    • A. L'IRRÉALISME D'UN EXCÉDENT STRUCTUREL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
      
      • 1. Le souhait du gouvernement : contenir les dépenses des collectivités territoriales pour favoriser l'apparition d'un excédent
        
      • 2. Une hypothèse reconnue désormais comme irréaliste par le gouvernement
        
      • 3. La proposition du « rapport Pébereau » : stabiliser les dotations de l'Etat en euros courants
        
    • B. L'ENJEU CENTRAL POUR L'ETAT : LA MAÎTRISE DE SA MASSE SALARIALE
      
      • 1. Le scénario du gouvernement d'ici 2009
        
        • a) Une moyenne annuelle des dépenses de + 0,5 % en valeur
          
        • b) La fragilité des hypothèses en matière d'évolution de la charge nette de la dette
          
        • c) Les dépenses de pensions : la poursuite de la tendance passée ?
          
        • d) Deux sources d'économies prometteuses
          
        • e)  La masse salariale : du bon usage du rabot
          
      • 2. Dégager des économies en 2011 par rapport à la simple prolongation des tendances passées
        
        • a) Un ordre de grandeur réaliste pour l'Etat : 9 milliards d'euros d'économies par rapport à la prolongation de la tendance passée
          
        • b) Une nouvelle stratégie de pilotage de la masse salariale : le refus d'une gestion « au fil de l'eau »
          
          • (1) 190.000 fonctionnaires de moins d'ici 2011
            
          • (2) Un effort supporté, par définition, à 50 % par l'éducation nationale
            
          • (3) Mieux articuler modernisation des administrations et réduction des effectifs
            
          • (4) Des primes d'incitation au départ ?
            
          • (5) Lier réduction des effectifs et réduction des coûts
            
          • (6) La nécessité d'un plafond annuel de progression de la masse salariale
            
          • (7) Mettre fin au tabou du temps de travail
            
          • (8) Vers la fin du point « fonction publique » ?
            
          • (9) Augmenter la part des primes individuelles par rapport aux primes catégorielles
            
          • (10) Réduire la conflictualité et l'absentéisme
            
    • C. QUELLES SONT LES ÉCONOMIES ENVISAGEABLES EN MATIÈRE DE PROTECTION SOCIALE ?
      
      • 1. Un préalable : la clarification des responsabilités entre l'Etat et la Sécurité sociale
        
        • a) Trésorerie de la sécurité sociale : le poids des dettes de l'Etat
          
        • b) La dette sociale : une extinction prévue en 2020
          
      • 2. Une problématique générale : la réintroduction de mécanismes régulateurs
        
        • a) Les mesures de responsabilisation des assurés sociaux
          
          • (1) Aborder sans a priori la question de la redéfinition du champ de l'assurance maladie obligatoire
            
          • (2) Réguler la demande de soins
            
          • (3) Réfléchir à une modulation des prestations selon le revenu et la situation de fortune de l'assuré social
            
        • b) Les mesures de responsabilisation des prescripteurs
          
        • c) Les mesures relatives aux établissements de santé
          
      • 3. Où sont les gisements d'économies concrètes ?
        
        • a) Les mesures d'économies envisageables en matière d'assurance maladie
          
          • (1) Les outils de responsabilisation financière des assurés sociaux
            
          • (a) La participation forfaitaire à la dépense de santé
            
          • (b) Le réaménagement des tickets modérateurs
            
          • (c) Le désengagement de l'assurance maladie obligatoire des prestations jugées moins prioritaires
            
          • (d) La poursuite de l'action menée sur les indemnités journalières
            
          • (e) Les économies envisageables dans le domaine du médicament
            
          • (2) Les outils de responsabilisation des prescripteurs : l'identification des dépenses non médicalement justifiées
            
          • (a) Le cas des « gros prescripteurs »
            
          • (b) La problématique plus vaste du bon usage des soins
            
          • (i) L'insuffisance de la coordination des soins
            
          • (ii) La prise en charge plus encadrée et mieux coordonnée des affections de longue durée (ALD) : la question des soins dispensés sans rapport avec l'affection ouvrant droit à une prise en charge intégrale
            
        • b) Les mesures d'économie envisageables en matière d'assurance vieillesse
          
        • c) Les mesures d'économies envisageables en matière d'assurance chômage
          
  • III. FAIRE SON CHOIX DANS LA « BOÎTE À OUTILS » DES RECETTES ET DES DÉPENSES
    
    • A. RÉPARTIR L'AJUSTEMENT ENTRE DÉPENSES DE L'ETAT, DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE, ET AUGMENTATION DES RECETTES
      
      • 1. 20 milliards d'euros d'économies sur les dépenses : un montant qu'il serait peu réaliste de chercher à dépasser
        
        • a) Des économies de l'ordre de 10 milliards d'euros pour l'Etat
          
        • b) Des économies de l'ordre de 10 milliards d'euros pour les administrations de sécurité sociale
          
      • 2. Une remise en cause du réalisme des programmations du gouvernement ?
        
        • a) Des doutes sur la faisabilité de la norme de dépense « zéro valeur »
          
        • b) Des prévisions de croissance des dépenses de sécurité sociale peu crédibles
          
        • c) Comparaison entre la programmation du gouvernement et celle de votre commission des finances
          
    • B. COMMENT TROUVER 10 MILLIARDS D'EUROS DE RECETTES SUPPLÉMENTAIRES ?
      
      • 1. Un préalable : cesser d'alléger les impôts de l'Etat d'un milliard d'euros par an
        
      • 2. Une voie à écarter : augmenter la TVA à l'allemande
        
      • 3. Pour une nouvelle stratégie fiscale
        
        • a) Le réexamen de certaines exonérations de cotisations sociales : des recettes supplémentaires potentielles de l'ordre de 5,5 milliards d'euros ?
          
          • (1) Un meilleur « ciblage » les exonérations en faveur de l'emploi : des recettes supplémentaires de 2,4 milliards d'euros ?
            
          • (2) Utiliser la « TVA sociale » pour réduire les exonérations de cotisations sociales : jusqu'à 2 milliards d'euros d'économies ?
            
          • (a) La TVA sociale pourrait permettre de créer 50.000 emplois
            
          • (b) Les exonérations de charges sociales pourraient être réduites d'environ 2 milliards d'euros
            
          • (3) Le réexamen des « niches sociales » : un enjeu de l'ordre d'un milliard d'euros ?
            
        • b) Elargir les bases en simplifiant l'impôt
          
          • (1) Une proposition faite par un récent rapport du Conseil d'analyse économique
            
          • (2) Une augmentation structurelle de la croissance du PIB, permettant de réduire le déficit structurel de 10 milliards d'euros en 2011 ?
            
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• AUDITION PRÉALABLE AU DÉBAT D'ORIENTATION BUDGÉTAIRE DE M. THIERRY BRETON, MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE, ET DE M. JEAN-FRANÇOIS COPÉ, MINISTRE DÉLÉGUÉ AU BUDGET ET À LA RÉFORME DE L'ETAT.
  
• ANNEXES
  
  • 1. A quels taux de croissance des dépenses correspondent les différentes économies envisagées ?
    
  • 2. Observations sur la nomenclature budgétaire et les objectifs et indicateurs de performance