2. Observations sur la nomenclature budgétaire et les objectifs et indicateurs de performance
DES AMÉNAGEMENTS BIENVENUS MAIS DES
PROGRÈS
À CONFORTER
Conformément aux dispositions de l'avant-dernier alinéa (4°) de l'article 48 de la LOLF, le « rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques » « comporte la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun de[s] programmes, envisagés pour le projet de loi de finances » pour 2007.
Si le gouvernement a manifestement souhaité modifier a minima la maquette budgétaire, les évolutions des objectifs et indicateurs de performance témoignent d'une volonté continue d'améliorer la mesure de la performance budgétaire.
I. NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE : DES AMÉNAGEMENTS LIMITÉS
Les évolutions proposées prennent essentiellement en compte certains changements dans l'organisation de l'Etat, ainsi que la prohibition des missions mono-programmes réaffirmée par le Conseil constitutionnel dans sa décision sur le projet de loi de finances pour 2006 66 ( * ) , ainsi que par plusieurs de vos rapporteurs spéciaux 67 ( * ) :
- la suppression de la mission « Monnaie et médailles » est la conséquence de la transformation de ce budget annexe en établissement public ;
- le transfert définitif aux caisses d'allocations familiales de la gestion des prestations familiales dues aux agents publics métropolitains entraîne la disparition du programme « Versement à la Caisse nationale d'allocations familiales » de la mission « Engagements financiers de l'Etat » ;
- conformément à la décision précitée du Conseil constitutionnel sur le projet de loi de finances pour 2006, les dépenses relatives au permis de conduire des jeunes ne figure plus dans la mission « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » ;
- plus aucune mission située en dehors du budget général de l'Etat ne présente désormais d'architecture mono-programme ; s'agissant de la mission « Journaux officiels », le gouvernement propose que, désormais, celle-ci retrace également les crédits du compte de commerce de la Documentation française et soit réintitulée « Journaux et documentation officiels » : il s'agit d'entériner le rapprochement en cours entre les Journaux officiels et la Documentation française dans les domaines de l'impression, de la diffusion, de l'édition et de l'informatique pour réduire le coût des services.
Par ailleurs, le transfert des crédits du programme soutien de la mission « Stratégie en matière d'équipement » vers le programme soutien de la mission « Transports » est conforme au principe, énoncé à l'article 7 de la LOLF 68 ( * ) , de regrouper dans un même programme les crédits ayant une finalité identique. Le même motif peut justifier le transfert du programme « Audiovisuel extérieur » de la mission « Action extérieure de l'Etat » vers la mission « Médias ».
Enfin, la mission « Avances à l'audiovisuel public », retraçant les opérations du compte spécial de la redevance audiovisuelle, est subdivisée en trois programmes « Radiophonie », « Télévision » et « Patrimoine audiovisuel », correspondant respectivement aux crédits de Radio France et Radio France Internationale (RFI) ; France Télévisions et ARTE France; l'Institut national de l'audiovisuel (INA). Il s'agit d'un pas en direction d'une réorganisation de l'architecture de cette mission budgétaire en autant de programmes que d'organismes de l'audiovisuel public financés par la redevance audiovisuelle, conformément aux observations formulées en ce sens par notre collègue Claude Belot, rapporteur spécial des missions « Médias » et « Avances à l'audiovisuel public », lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006 69 ( * ) .
Si votre rapporteur général approuve ces nécessaires aménagements, tout en saluant la volonté du gouvernement de stabiliser la maquette budgétaire, il observe que certaines demandes récurrentes de votre commission des finances demeurent insatisfaites : la mission « Recherche et enseignement supérieur » ne distingue pas les crédits relevant de la recherche et de l'enseignement supérieur ; la constitution d'une mission interministérielle « Ecologie et maîtrise des risques » (comprenant, en particulier, les crédits relatifs à la sécurité civile) doit être sérieusement étudiée ; les juridictions administratives devraient relever de la mission « Justice » et non de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », comme l'a observé à maints reprises notre collègue Roland du Luart, rapporteur spécial de la mission « Justice ».
II. OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE : DES PROGRÈS CONTINUS DANS LA MESURE DE L'EFFICACITÉ DE LA DÉPENSE PUBLIQUE
Les modifications, plus substantielles, concernant les objectifs et indicateurs de performances attestent qu' une plus grande efficacité de la dépense publique constitue un objectif à long terme, dont il convient chaque année de se rapprocher davantage , en prenant notamment en compte les observations du Parlement 70 ( * ) .
L'expérimentation de la démarche de performance sur les dépenses fiscales concerne utilement la mission « Travail et emploi », dont le projet annuel de performances se voit adjoindre un indicateur qui retrace la « part des bénéficiaires de la prime pour l'emploi (PPE) précédemment au chômage ou inactifs ». En effet, la prime pour l'emploi, très contestée en tant qu'instrument d'incitation au retour à l'emploi, constitue la plus importante des dépenses fiscales attachées à la mission « Travail et emploi », puisqu'elle représente plus de 2,7 milliards d'euros de moins values fiscales prévues en 2006.
Certains travaux des rapporteurs spéciaux, conduits au cours du premier semestre 2006, notamment sur la mission « Action extérieure de l'Etat », 71 ( * ) ont souligné les progrès restant à accomplir en matière d'indicateurs de performance. S'agissant de cette mission, le rapporteur spécial compétent a ainsi relevé l'absence d'indicateurs permettant de mesurer la performance du réseau à l'étranger , et l'insuffisance des indicateurs de qualité de service pour les consulats . S'agissant de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, le rapporteur spécial relève l'irréalisme des objectifs fixés. Il recommande de compléter les indicateurs existants par des indicateurs de productivité réellement opératoires.
Ces derniers travaux soulignent combien l'information du Parlement passe encore par une amélioration de la pertinence des valeurs cibles présentées dans les projets annuels de performances, et, souvent, par un ajout d'indicateurs nouveaux permettant une évaluation plus complète des performances des administrations.
* 66 Décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 sur la loi de finances pour 2006. Dans son rapport d'information sur la première discussion budgétaire « en mode LOLF », notre collègue Jean Arthuis, président de votre commission des finances, observait que, « en prohibant les missions mono-programmes, le Conseil constitutionnel a rejoint la position réaffirmée à plusieurs reprises par votre commission des finances, et notamment dans son rapport relatif à « La nouvelle architecture des lois de finances » (Sénat, rapport d'information n° 292, 2003-2004), de supprimer les missions mono-programmes, qui ne sont conformes ni à l'esprit, ni à la lettre de la LOLF » (Sénat, rapport d'information n° 312 (2005-2006), p. 54).
* 67 Ainsi, notre collègue Bernard Véra, rapporteur spécial des Journaux officiels avait souligné, dans son rapport budgétaire, le manque de régularité juridique de cette mission mono-programme au regard de l'article 7 de la LOLF, selon lequel « une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie » (Sénat, rapport n° 99 (2005-2006), tome III, annexe 35, p. 7).
* 68 « Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ».
* 69 « La mission [« Avances à l'audiovisuel public »] est constituée de l'unique programme 822 « Avances aux organismes de l'audiovisuel public », divisé en cinq actions pour chacun des organismes de l'audiovisuel public. Pour des raisons de lisibilité, votre rapporteur spécial serait favorable à ce que ces actions constituent des programmes » (Sénat, rapport n° 99 (2005-2006), tome III, annexe 16, p. 7).
* 70 Sénat, rapport d'information n° 220 (2004-2005) : « LOLF : culte des indicateurs ou culture de la performance ».
* 71 Rapport d'information n° 272 (2005-2006) « la LOLF peut-elle produire une modernisation des administrations ? » et rapport d'information n° 401 (2005-2006) « OFPRA : impératif de performance et exigences du droit d'asile » de M. Adrien Gouteyron, faits au nom de la commission des finances.