Un cap clair et réaliste pour le reflux de la dette publique

ANNEXES

1. A quels taux de croissance des dépenses correspondent les différentes économies envisagées ?

I. DANS LE CAS DE L'ETAT

A. LA COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE MINORE LA CROISSANCE DES DÉPENSES DE L'ETAT PAR RAPPORT À LA COMPTABILITÉ NATIONALE, UTILISÉE POUR L'APPLICATION DU PACTE DE STABILITÉ

Dans le cas de l'Etat, la norme d'évolution des dépenses par rapport à laquelle des économies doivent être réalisées retenue par le présent rapport d'information est celle correspondant à l'évolution constatée depuis 1994, soit, on l'a vu, 1,6 % en volume selon la comptabilité nationale , utilisée pour la mise en oeuvre du pacte de stabilité.

Pour que les dépenses de l'Etat soient réduites en 2011 d'un certain montant par rapport à ce qu'aurait impliqué la poursuite des évolutions passées, il n'est donc pas possible de compter sur un ralentissement « spontané » : les mesures d'économie doivent correspondre à la totalité de ce montant.

La norme affichée par le gouvernement - du « zéro volume » de 2003 à 2006, d'un passage progressif au « zéro valeur » à partir de 2007 - est définie selon la comptabilité budgétaire. Il ne s'agit donc pas des dépenses « effectives » de l'Etat, mais de seulement une partie de celles-ci. En effet, les dépenses de l'Etat, au sens de la comptabilité nationale , seules pertinentes pour la mise en oeuvre du pacte de stabilité, sont supérieures d'environ 100 milliards d'euros à leur montant au sens de la comptabilité budgétaire. L'écart s'explique notamment par le fait que certains prélèvements sur recettes, qui d'un point de vue économique constituent des dépenses, sont considérés comme tels par la comptabilité nationale.

Passage entre les dépenses du budget général
et les dépenses en comptabilité nationale

« Le périmètre des dépenses de l'Etat en comptabilité nationale ne correspond pas au périmètre des dépenses du budget général en comptabilité budgétaire. Deux éléments principaux contribuent à dynamiser les dépenses en comptabilité nationale.

« Certains prélèvements sur recettes sont traités comme des dépenses de l'Etat. Il s'agit notamment de la ressource PNB qui contribue au financement communautaire.

« Les dépenses de l'Etat incluent également des cotisations sociales imputées, qui représentent les cotisations que l'Etat verserait pour équilibrer le régime des pensions civiles et militaires s'il n'en assurait pas lui-même le paiement. L'accélération des départs à la retraite conduit à prévoir une progression dynamique de ces dépenses sur la période de programmation. Cette correction est neutre sur le solde de l'Etat.

« D'autres retraitements viennent modifier en outre la norme de progression des dépenses du Budget général en comptabilité nationale (passage aux droits constatés, remises de dettes en faveur des pays en développement, dépenses des comptes spéciaux du Trésor, et budgets annexes). »

Source : annexe au programme de stabilité 2006-2008

La définition de la norme de croissance des dépenses de l'Etat selon la seule comptabilité budgétaire a pour effet de minorer artificiellement la croissance des dépenses « effectives » de l'Etat. En effet, les dépenses au sens de la comptabilité nationale augmentent plus rapidement que les dépenses au sens de la comptabilité budgétaire .

Le graphique ci-après permet de mettre en évidence le décalage croissant entre les deux notions.

Les dépenses de l'Etat, selon la comptabilité nationale et selon la comptabilité budgétaire
(en valeur et à périmètre courant)

(en milliards d'euros)

Sources : projet de loi de finances pour 2006, Cour des comptes

En moyenne, de 1998 à 2005, à périmètre courant, les dépenses au sens de la comptabilité nationale ont augmenté de 3,6 % par an, contre 1,7 % pour les dépenses au sens de la comptabilité budgétaire.

L'inflation hors tabac ayant été sur la période de l'ordre de 1,5 % par an, il en a résulté une croissance des dépenses au sens de la comptabilité budgétaire de 0,2 % par an en volume, alors que les dépenses au sens de la comptabilité nationale , seules pertinentes pour le pacte de stabilité, augmentaient de 2,1 % par an.

Ainsi, quand le gouvernement affirme que les dépenses de l'Etat ont augmenté à un certain taux, il faut en réalité accroître ce taux de près de 2 points pour avoir l'augmentation « effective », qui est celle de la comptabilité nationale ^{64 ( * )} .

B. TABLE DE CORRESPONDANCE

A titre d'illustration, le tableau ci-après propose une « table de correspondance » entre croissance des dépenses au sens de la comptabilité budgétaire et croissance des dépenses au sens de la comptabilité nationale, ainsi que les économies qui résulteraient en 2011 de différents scénarios d'augmentation des dépenses.

La correspondance entre les taux de croissance des deux notions de dépenses, qui implique de faire une hypothèse de croissance du différentiel, n'est qu'approximative ^{65 ( * )} .

Les dépenses de l'Etat : économies budgétaires permises en 2011 par l'application de certaines normes de croissance des dépenses

(en % et en milliards d'euros)

	En %				En points	En milliards d'euros
Intitulé du scénario	Comptabilité budgétaire (1)		Comptabilité nationale (1) (2)		Ecart entre les croissances des dépenses au sens de la comptabilité budgétaire et au sens de la comptabilité nationale (2)	Dépenses au sens de la comptabilité nationale, en valeur (2) (3)							Comptabilité budgétaire ou comptabilité nationale
	Croissance des dépenses en volume	Croissance des dépenses en valeur (3)	Croissance des dépenses en volume	Croissance des dépenses en valeur (3)		2005	2006 (4)	2007	2008	2009	2010	2011	Economies nécessaires en 2011 pour atteindre l'objectif de croissance des dépenses (en supposant que la tendance acquise correspond à celle observée en 1994-2005)
Poursuite de la tendance 1994-2005 (5)	0,2	1,7	1,1	2,6	0,9	388	399	409	419	430	442	453	0
Actuelle règle du « zéro volume »	0,0	1,5	1,0	2,5	1,0	388	398	408	418	428	439	450	-4
Scénario proposé par votre commission des finances	-0,4	1,1	0,8	2,3	1,2	388	398	406	415	424	434	443	-10
Croissance prévue par le DOB pour la seule année 2007	-1,0	0,5	0,4	1,9	1,4	388	398	405	412	419	426	434	-19
Application progressive du « zéro valeur », selon le scénario du programme de stabilité 2007-2009 (6)	-1,3	0,3	0,3	1,8	1,5	388	398	404	410	417	423	431	-23
Application immédiate du « zéro valeur » (proposition du rapport Pébereau)	-1,5	0,0	0,1	1,6	1,6	388	398	403	409	414	421	427	-26
Ajustement reposant intégralement sur l'Etat	-1,8	-0,3	-0,0	1,5	1,7	388	398	402	407	412	418	423	-30

(1) Les dépenses publiques au sens de la comptabilité nationale comprennent certains éléments supplémentaires par rapport aux dépenses publiques au sens de la comptabilité budgétaire : prélèvements sur recettes et cotisations sociales imputées en particulier.

(2) On suppose que le différentiel entre les dépenses publiques au sens de la comptabilité nationale et les dépenses publiques au sens de la comptabilité budgétaire augmente chaque année de 5 % en valeur.

(3) On suppose une inflation hors tabac de 1,5 %.

(4) En 2006, on suppose que la règle du « zéro volume » est respectée, sauf pour la poursuite de la tendance 1996-2005, et que l'inflation hors tabac est de 1,7 %.

(5) Seules les dépenses au sens de la comptabilité budgétaire sont considérées comme augmentant selon la tendance de 1994-5005. On suppose que le différentiel entre les dépenses publiques au sens de la comptabilité nationale et les dépenses publiques au sens de la comptabilité budgétaire augmente chaque année de 5 % en valeur.

(6) Le taux de croissance moyen prévu pour 2007-2009 par le programme de stabilité est étendu aux années 2010 et 2011.

Sources : Insee, calculs de votre commission des finances

II. DANS LE CAS DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE

Dans le cas des administrations de sécurité sociale, il est plus délicat que dans celui de l'Etat de déterminer les mesures nouvelles de consolidation qui sont nécessaires, dans la mesure où l'estimation de celles-ci dépend de l'évaluation que l'on fait de l'impact des réformes déjà réalisées d'ici à 2011.

Le graphique ci-après permet de mettre en évidence cette difficulté.

Croissance des dépenses des administrations de sécurité sociale (en volume)

(en %)

(1) Régimes obligatoires de base uniquement (pas de prise en compte de l'assurance chômage).

Sources : Insee, loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, programme de stabilité 2007-2009

De 1994 à 2005, la croissance en volume des dépenses des administrations de sécurité sociale a été de 2,5 % par an en moyenne. En revanche, depuis 2003 la tendance est à la diminution de ce taux de croissance.

A. L'IRRÉALISME DU PROGRAMME DE STABILITÉ 2007-2009

Les hypothèses retenues par le gouvernement dans le programme de stabilité 2007-2009 sont, de toute évidence, irréalistes.

Le programme de stabilité précité prévoit en effet que la croissance des administrations de sécurité sociale sera de 0,9 % par an en volume de 2007 à 2009, ce qui n'est pas crédible. On voit mal comment une telle inflexion à la baisse de la croissance des dépenses pourrait se produire, en l'absence de réforme d'envergure.

Le taux de croissance des dépenses des administrations de sécurité sociale prévu par les programmes de stabilité précédents était de l'ordre de 1,7 %, et on ne voit pas ce qui justifierait cette révision à la baisse.

La croissance en volume des dépenses des administrations de sécurité sociale : prévision et exécution

(en %)

Sources : Insee, programmes de stabilité

B. LA CAUSE ESSENTIELLE DE CET IRRÉALISME : LA PRÉVISION D'ÉVOLUTION DES DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE

Une étude plus détaillée des derniers programmes de stabilité montre que, compte tenu de l'importance relative des différents régimes, cette révision à la baisse provient, pour les deux tiers, d'une hypothèse très optimiste en matière d'évolution des dépenses de santé , comme l'indique le tableau ci-après.

Les taux de croissance en volume des dépenses des administrations de sécurité sociale prévus par les différents programmes de stabilité

(en %)

	2005-2007	2006-2008	2007-2009	LFSS 2006 (1)
ONDAM	2,25	2,1	0,5	0,5
Famille	1,6	1,0	1,8	1,7
Vieillesse	2,8	2,7	2,4	2,5
Chômage	-2,3	-4,4	-7,6	-
Administrations de sécurité sociale	1,7	1,7	0,9	1,5

(1) Période 2007-2009, pour les seuls régimes obligatoires de base.

Source : programmes de stabilité

Ainsi, alors qu'on pourrait s'attendre à ce que les dépenses de santé augmentent à peu près à la même vitesse que le PIB - comme le prévoyaient les deux programmes de stabilité précédents -, elles n'augmenteraient que de 0,5 %.

La croissance en volume des dépenses de santé : prévision et exécution

(en %)

Sources : rapport du gouvernement déposé en vue du présent débat d'orientation budgétaire, programmes de stabilité

Le ralentissement du rythme de croissance des dépenses de santé s'expliquerait essentiellement par la réforme de l'assurance maladie réalisée par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie. La croissance des dépenses d'assurance maladie a considérablement ralenti depuis 2003, et le gouvernement prévoit que cette tendance s'accentue , comme l'indique le graphique ci-après.

Croissance des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) (en volume)

(en %)

(1) Régimes obligatoires de base.

Sources : rapport déposé par le gouvernement en vue du présent projet d'orientation budgétaire, loi de financement de la sécurité sociale pour 2006

Le scénario retenu semble vraisemblable, bien que peu prudent, jusqu'à l'année 2007. En effet, le fait de passer d'un taux de croissance des dépenses, en valeur, de 5 % en moyenne de 1994 à 2005, à 2,5 % en 2006 et 1,8 % en 2007, comme le prévoit l'annexe B précitée, correspond en 2007 à une économie de l'ordre de 10 milliards d'euros par rapport à ce qu'aurait impliqué une poursuite des évolutions passées. Bien que votre commission des finances ne connaisse pas le détail des calculs ayant conduit à ces prévisions de dépenses, on peut relever que ce montant correspond aux estimations de l'impact, en 2007, de la réforme de l'assurance maladie réalisée par la loi précitée n° 2004-810 du 13 août 2004 publiées par le gouvernement à l'occasion de la discussion de la loi précitée, moins prudentes que celles réalisées à la même époque, en interne, par la direction de la prévision, comme l'indique le tableau ci-après.

L'impact financier en 2007 de la loi de réforme de l'assurance maladie :
estimations présentées au moment de l'examen du projet de loi

(en milliards d'euros)

	Estimation publiée par le gouvernement (1)	Note interne de la direction de la prévision (2)
Maîtrise médicalisée de la dépense	3,5	0,9
Politique du médicament	2	0,6
Etablissements de santé	1,6	0,4
Economie sur les frais financiers	1,7	1,7
Indemnités journalières	0,8	0,2
Participation des patients	0,7	0,7
Autres mesures	0,8	0,2
Economies brutes	11,1	4,7
Dépenses nouvelles	-0,4	-1,2
Economies nettes	10,7	3,5
Recettes supplémentaires	4,3	4,3
Amélioration du solde	15	7,8

(1) Ministère de la santé et de la protection sociale, juin 2004.

(2) Direction du budget et direction de la prévision et de l'analyse économique du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, note du 10 juin 2004.

Source : Adrien Gouteyron, avis n° 425 (2003-2004) sur le projet de loi de ré forme de l'assurance maladie, commission des finances, 21 juillet 2004

La poursuite de cette quasi-stagnation des dépenses de santé jusqu'en 2009, voire au-delà, semble en revanche impliquer des réformes supplémentaires.

B. UNE CROISSANCE « ACQUISE » DES DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE DE 2 % PAR AN EN VOLUME ?

Contrairement à ce qui est le cas pour les dépenses de l'Etat, les économies devant être réalisées d'ici à 2011 par les administrations de sécurité sociale ne s'entendent pas , dans le présent rapport d'information, par référence à la poursuite de l'évolution constatée de 1994 à 2005, soit 2,5 % par en en volume. En effet, on suppose qu'en l'absence de nouvelles réformes, les dépenses seront plus faibles que ce qu'aurait impliqué une poursuite de la tendance antérieure .

Deux phénomènes devraient pousser ces dépenses à la baisse :

- la réforme de l'assurance maladie réalisée en 2004 ;

- la diminution de la population active, qui pourrait ramener le taux de chômage vers 7 % de la population active en 2011, ce qui réduirait les dépenses d'assurance chômage.

En sens inverse, les mêmes évolutions démographiques devraient accroître les dépenses d'assurance vieillesse.

Selon les deux programmes de stabilité les plus réalistes en ce qui concerne les administrations de sécurité sociale - les programmes 2005-2007 et 2006-2008 -, ce dernier phénomène serait moins important que les deux premiers, de sorte que la croissance des dépenses des administrations de sécurité sociale serait ramenée à 1,7 % par an en volume.

Dans le présent rapport d'information, on suppose que la croissance des dépenses des administrations de sécurité sociale est de 2 % par an en volume , ce qui est un taux intermédiaire entre celui indiqué ci-avant, et la croissance observée de 1994 à 2005.

Ainsi, la dernière colonne du tableau ci-après (en gras ) montre que, selon l'hypothèse retenue par votre commission des finances, s'il faudrait, pour atteindre l'objectif d'une croissance des dépenses de 1,6 % en volume, que les dépenses soient inférieures en 2011 de 22 milliards d'euros à ce qu'impliquerait une poursuite des tendances passées, les nouvelles mesures d'économies nécessaires seraient de seulement 10 milliards d'euros.

Les dépenses des administrations de sécurité sociale : économies permises en 2011 par l'application de certaines normes de croissance des dépenses

(en % et en milliards d'euros)

Intitulé du scénario	En %		En milliards d'euros courants							En milliards d'euros courants
										Montant dont les dépenses publiques devront être réduites en 2011 pour atteindre l'objectif de croissance des dépenses
	Croissance en volume	Croissance en valeur (1)	2005	2006 (2)	2007	2008	2009	2010	2011	Par rapport à la poursuite de la tendance 1994-2005 (croissance des dépenses de 2,5 % par an en volume)	Par rapport à un scénario où les dépenses augmenteraient de 2 % par an en volume à droit constant ( scénario retenu par votre commission des finances )
Poursuite de la tendance 1994-2005	2,5	4,0	422	435	452	470	489	509	529	0	-
Scénario proposé par votre commission des finances	1,6	3,1	422	435	448	462	476	491	506	-22	-10
Ajustement reposant intégralement sur les administrations de sécurité sociale (extension jusqu'en 2011 de l'objectif de croissance du pacte de stabilité 2007-2009) (3)	0,9	2,4	422	435	445	456	467	478	490	-39	-27

(1) On suppose une inflation hors tabac de 1,5 % par an.

(2) En 2006 on suppose que les dépenses augmentent de 1,4 % en volume (comme le prévoit la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006) et que l'inflation est de 1,7 %.

(3) La croissance des dépenses retenue par le « scénario bas » du programme de stabilité pour les années 2007 à 2009 a été étendue aux années 2010 et 2011.

L'objectif de réduction globale des dépenses publiques de 40 milliards d'euros en 2011 par rapport à la poursuite de la tendance de 1994-2005 s'entend au sens de cette colonne.

Sources : Insee, calculs de votre commission des finances

* ⁶⁴ Indépendamment de la question de la prise en compte des éventuels changements de périmètre, effectuée par l'Etat pour l'application de la norme de progression des dépenses.

* ⁶⁵ Les évaluations présentées dans le tableau ci-après diffèrent légèrement de celles figurant dans le programme de stabilité 2007-2009. Une croissance des dépenses budgétaires de - 1,25 % correspond, selon le programme de stabilité 2007-2009, à une croissance des dépenses au sens de la comptabilité nationale de 0 %, alors que le tableau ci-après l'assimile à une croissance de ces dernières de 0,25 %.