EXAMEN EN COMMISSION
COMMUNICATION DE M. PHILIPPE MARINI, RAPPORTEUR
GÉNÉRAL, SUR LE DÉBAT D'ORIENTATION BUDGÉTAIRE POUR
2007
Réunie le mercredi 21 juin 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a tout d'abord entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général , sur le débat d'orientation budgétaire pour 2007 .
Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général , a tout d'abord tenu à préciser que ses propositions tendaient à la définition d'objectifs visant à rendre le déficit et la dette plus soutenables pour la fin de la prochaine législature, et donc bien au-delà de 2007.
Il a ensuite salué certaines initiatives du gouvernement, en particulier l'engagement national pour le désendettement, la fixation d'une norme de progression des dépenses égale au rythme de l'inflation moins 1 point et enfin, l'annonce du non remplacement de 15.000 emplois dans la fonction publique, qui constituait une mesure nécessaire.
Le rapporteur général a ensuite expliqué que sa démarche de réduction du solde budgétaire constituait un exercice à vocation pédagogique se décomposant en deux étapes : la définition d'un objectif suffisant pour assurer le reflux de la dette publique et le repérage des économies envisageables, tant pour les finances de l'Etat que pour les finances sociales.
Avant d'aborder le premier objectif, M. Philippe Marini, rapporteur général , a tenu à prendre ses distances avec le « scénario catastrophe » que constituaient, selon lui, les analyses issues du rapport Pébereau prévoyant une dette pouvant atteindre 400 % du produit intérieur brut (PIB) en 2050, ce qui lui semblait totalement invraisemblable. Il a indiqué qu'un « scénario de crise » lui paraissait plus réaliste, avec un déficit public de 3 points de PIB chaque année qui porterait la dette publique au niveau de 74 % du PIB en 2050. Il a expliqué que, si la dette publique augmentait mécaniquement chaque année du montant du déficit public, en sens inverse, le ratio dette publique/PIB tendait spontanément à diminuer du fait de la croissance du PIB.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a précisé qu'il fallait ne pas céder à la facilité d'un endettement « au fil de l'eau », c'est-à-dire éviter de maintenir les choses en l'état, et qu'il était donc nécessaire de restaurer, s'agissant des dépenses, les marges de manoeuvre de l'Etat, qui sont actuellement, avec 1 milliard d'euros, trop fortement réduites par le paiement des intérêts de la dette et les charges de personnel.
Il a toutefois relevé que le bilan de la présente législature était loin d'être négligeable. Ainsi, il a indiqué que, malgré une action structurelle insuffisante sur les effectifs, les dépenses de l'Etat avaient été stabilisées en volume. Il a précisé que ce bilan trouvait ses limites au niveau des comptes sociaux encore insuffisamment maîtrisés en dépit d'un « premier coup d'arrêt » porté à leur dégradation. Enfin, il a souligné que sur les quarante milliards d'euros d'économies à faire à échéance de 2011, un quart provenait de mesures relatives aux dépenses sociales à porter au crédit de l'actuelle législature.
En ce qui concerne les programmes de stabilité transmis par la France à la Commission européenne, M. Philippe Marini, rapporteur général, a relevé que, chaque année, le nouveau programme de stabilité décalait d'une année la trajectoire d'ajustement des programmes précédents, et entamait ainsi leur crédibilité. Il a précisé que les programmes de stabilité intégraient des hypothèses non tenables et qu'en l'absence de mesures destinées à réduire la croissance des dépenses des administrations publiques, cette croissance était toujours très supérieure à celle programmée, ce qui expliquait le décalage récurrent.
Le rapporteur général a ensuite abordé les enjeux de la prochaine législature, en soulignant que différents scénarios d'évolution du solde et de la dette publics étaient envisageables :
- le scénario de prolongation des tendances passées, dans lequel, sans nouvelles mesures de politique économique, la croissance de la dépense publique évolue comme le PIB ;
- le scénario du gouvernement, qui prévoit un retour à l'équilibre en 2010. Le rapporteur général a indiqué qu'il considérait ce scénario comme excessif. D'un point de vue macroéconomique, il s'est posé la question de savoir s'il était indispensable d'annuler totalement le déficit budgétaire en 2011. En effet, il a estimé que le niveau optimum de dettes se situait entre 30 et 40 % du PIB, et qu'il n'était pas nécessaire de parvenir, à long terme, à un ratio inférieur ;
- le rapporteur général a enfin abordé les perspectives élaborées par la commission des finances, en précisant qu'il était nécessaire de se fixer des objectifs ambitieux et réalistes. Il a indiqué que l'objectif de long terme était, selon lui, de ramener la dette publique à 40 % du PIB en 2030, et que pour atteindre ce chiffre, un objectif de moyen terme était de ramener le déficit public de 2,9 % du PIB en 2005 (60 milliards d'euros) à 1 % du PIB en 2011 (20 milliards d'euros), pour le maintenir ensuite à ce niveau. Il a précisé que ce dernier objectif s'entendait en termes de déficit structurel, c'est-à-dire corrigé des effets de la conjoncture économique.
Il a encore précisé que l'objectif proposé faisait reposer les efforts essentiellement sur l'Etat et la Sécurité sociale, la structure des collectivités territoriales ne permettant pas d'envisager de tels efforts.
Le rapporteur général a ensuite indiqué que, pour arriver à l'objectif de 1 % de PIB de déficit en 2011, le volume d'amélioration du solde budgétaire devait aboutir à 40 milliards d'euros d'économies tant en dépenses qu'en recettes. Il a précisé que, compte tenu des 10 milliards d'euros acquis au cours de l'actuelle législature et découlant essentiellement de la réforme structurelle de l'assurance maladie, restaient à trouver 30 milliards d'euros d'économies nouvelles.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a ensuite indiqué que l'enjeu majeur pour l'Etat était de maîtriser sa masse salariale. Il a souligné que les effectifs et partant, le coût du personnel en place, augmentaient chaque année et que l'évolution de la rémunération moyenne de ce personnel avait ainsi toujours été supérieure à 3 % de 1995 à 2006. Il a précisé que ces dépenses, en 2006, représentaient 118 milliards d'euros, soit 44,4 % de la dépense totale de l'Etat. Il a ajouté que, dans le cas d'un remplacement d'un fonctionnaire partant sur deux, la baisse de l'emploi public atteindrait 8 %, soit une diminution annuelle de 5 milliards d'euros.
Le rapporteur général a estimé qu'une nouvelle stratégie de pilotage de la masse salariale était nécessaire et que, si la politique de non remplacement d'un départ à la retraite sur deux, entraînait une baisse de 190.000 fonctionnaires d'ici 2011, dont la moitié à l'Education nationale, l'essentiel était de mieux articuler la modernisation des administrations et la réduction des effectifs. Il a estimé que des accords sectoriels dans la fonction publique devraient intervenir. Il a enfin souligné l'intérêt de mener une politique qualitative et pas seulement quantitative.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a ajouté qu'en matière d'administration de sécurité sociale, des économies étaient également possibles et qu'un effort de 9 milliards d'euros pouvait être fait d'ici 2011, particulièrement en responsabilisant financièrement les assurés sociaux.
Il a enfin estimé qu'il était nécessaire de mettre fin à la pratique des allègements fiscaux non compensés par des diminutions à due concurrence des dépenses, ce qui devrait permettre de dégager près de 10 milliards d'euros en cinq ans.
Il a ajouté que, parallèlement aux économies réalisées, des augmentations de dépenses étaient inéluctables, notamment en raison de la hausse des taux d'intérêt. Il a souligné que l'hypothèse d'une augmentation de 70 points de base pendant toute la période entraînerait une aggravation de 5 milliards la charge de la dette d'ici 2011, indiquant à cet égard le caractère insuffisamment étayé sur ce point des prévisions du gouvernement.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a enfin souligné que si certaines réformes se révélaient difficiles à appliquer, il fallait songer à mettre en oeuvre une nouvelle stratégie fiscale de nature à assurer une augmentation du rendement des impôts et des contributions sociales permettant de trouver dix à douze milliards d'euros de recettes supplémentaires. A cet égard, la piste la plus intéressante pour dynamiser le système fiscal et rendre les entreprises plus compétitives était la TVA « sociale ».
M. Jean Arthuis, président , après avoir remercié le rapporteur général, a estimé les mesures annoncées réalistes et considéré que la mise en perspective de l'esquisse budgétaire pour 2007 compensait l'effet partiellement négatif du rapport Pébereau sur l'opinion publique.
Un large débat s'est alors instauré.
M. Michel Charasse a souhaité évoquer les difficultés rencontrées par les collectivités territoriales confrontées aux charges imposées par l'Etat et aux modifications répétées des normes leur étant applicables. Il a ensuite tenu à marquer sa réticence quant au non-remplacement des départs en retraite dans la fonction publique pour diminuer le nombre d'emplois, car cette méthode ne jouait pas sur la qualité du service public. Il a enfin souhaité que l'Etat cesse la pratique des contrats de plan qui rigidifient les dépenses.
M. Jacques Baudot a exprimé sa crainte de voir les propositions ici présentées du rapport Pébereau reprises lors des débats prochains de campagne électorale.
M. Yves Fréville a souligné la nécessité de développer le niveau de croissance pour équilibrer les finances publiques. En ce qui concerne les dépenses de sécurité sociale, il a déclaré que les dépenses de santé augmentant plus vite que le PIB, c'étaient les ménages qui devraient prendre en charge une plus grande partie de ces dépenses. Il a ensuite évoqué la perspective d'une augmentation de l'effort demandé aux collectivités territoriales, pour signaler que celle-ci risquerait d'entraîner une augmentation des impôts perçus sur les contribuables locaux. Il a considéré qu'une forte diminution des dépenses d'intervention entraînerait les économies les plus fortes. Il a enfin souligné que les dépenses militaires avaient fortement diminué dans la décennie 90 (40 %), mais que les dépenses d'équipement militaire étaient désormais en augmentation en France comme dans le monde entier.
M. Gérard Longuet a souligné, en ce qui concerne l'éducation nationale, la nécessité d'assurer une meilleure répartition des enseignants selon les besoins géographiques. Il a souhaité également que des mesures de dégagement de cadres soient instaurées, qui permettraient des départs volontaires et représenteraient une solution équitable dans ce métier difficile, particulièrement dans le cas de l'enseignement professionnel. Il a souligné qu'il s'agissait d'un défi plausible, mais d'un coût politique élevé.
Après s'être déclaré totalement en phase avec les préconisations avancées par le rapporteur général, M. Jean Arthuis, président , a souhaité que les Français puissent mesurer rapidement les effets positifs du plan de désendettement du gouvernement. Il a estimé, à cet égard, que le bilan d'ouverture du gouvernement qui devait être établi au 1er janvier 2006 devait inclure toutes les dettes latentes, et qu'il était important que le gouvernement fasse un inventaire exhaustif des dettes et provisions.
Il a considéré qu'il fallait se préparer à négocier, particulièrement dans la perspective de la diminution des effectifs de la fonction publique. Il a précisé que le retour sur investissement en la matière avait été rapide au Canada.
En ce qui concerne la croissance, le président a précisé qu'à l'heure de la globalisation économique, les entreprises françaises ne pouvaient plus financer seules la solidarité et qu'il fallait que soit rétablie la compétitivité des entreprises. Il a enfin estimé que l'esprit de la LOLF devait s'incarner dans la gestion et que le Sénat pouvait donner l'exemple en la matière.
M. Philippe Marini, rapporteur général , en réponse à M. Jacques Baudot , a précisé que le Sénat devait pouvoir éclairer le débat. Il a considéré que les scénari excessifs n'avaient pas d'intérêt, et que les Français avaient besoin d'être réconciliés avec les finances publiques, avec des objectifs allant dans le sens de l'intérêt général.
En réponse à M. Yves Fréville , le rapporteur général a indiqué que l'exercice étant présenté en termes de solde structurel, le bonus réalisé en cas de croissance supérieure à la tendance ne serait pas pérenne. Il a précisé que la politique structurelle devait être de nature à améliorer le taux de croissance potentielle de l'économie et que les effets de la croissance permettraient de doser les efforts. Il a déclaré qu'il fallait tirer les conséquences des contraintes globales sur le plan sectoriel, et, notamment, qu'il conviendrait sans doute de se poser les questions de l'évolution des dotations et de la poursuite des lois de programmation sur leurs tendances actuelles.
En réponse à M. Gérard Longuet, M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que des mesures de dégagement des cadres ne devaient pas être exclues.
Le rapporteur général a enfin précisé à M. Jean Arthuis, président , qu'il approuvait ses observations relatives à la globalisation de l'économie et ses conséquences sur les entreprises françaises.
M. Jean Arthuis, président, après avoir autorisé la publication du rapport, a souhaité qu'il soit distribué aux sénateurs avant le débat en séance publique.
La commission a ensuite donné acte au rapporteur général de sa communication et à décidé d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information.