2. La bonne gouvernance des finances publiques selon la Cour des comptes
La Cour des comptes se félicite, à juste titre, d'un certain nombre d'initiatives prises en 2005 en vue d'améliorer « la lisibilité du pilotage » du budget, tout en considérant, non sans raison, que cette lisibilité reste à « améliorer ».
Elle insiste, non seulement sur la nécessité d'introduire à nouveau dans le projet de loi de finances pour 2007, un article prévoyant que les éventuels surplus inattendus de recettes sont intégralement affectés à la réduction du déficit budgétaire, mais encore sur celle de parvenir à une meilleure prévisibilité de la régulation budgétaire, conformément à l'article 51 modifié de la LOLF. Elle relève, à cet égard, que certains ministères se contentent d'appliquer des réductions linéaires de crédits, y compris sur des dépenses inéluctables, afin que les moyens effectivement nécessaires soient débloqués en fin d'exercice.
La Cour des comptes met également l'accent sur la nécessité d'une plus grande transparence dans les prévisions de recettes. Mais, ce qui semble le plus important, c'est son souhait de voir mieux définie la norme de dépenses.
La norme « zéro volume » a joué un rôle fondamental dans les progrès de la maîtrise des dépenses publiques, mais la Cour souligne, à juste titre, que si ces résultats ont été de moindre ampleur que prévu, c'est parce que des dépenses ont été réalisées par d'autres moyens et transférées sur d'autres agents.
Votre commission des finances approuve la Cour des comptes lorsqu'elle estime nécessaire de tenir compte de la dépense fiscale, en particulier lorsque sa part est déterminante dans certaines politiques publiques comme le logement. Dans le cas d'espèce, les dépenses fiscales (8 milliards d'euros en 2006) sont supérieures aux crédits budgétaires (1,2 milliard d'euros la même année). Elle relève en particulier avec intérêt qu'il « devrait être envisagé que les dépenses fiscales ne puissent être crées à l'avenir que dans le cadre d'une loi de finances 25 ( * ) ».
3. Le repérage des leviers du changement et le balisage de l'avenir
Sur le fond des politiques, votre commission des finances a souhaité, en cette fin de législature, insister sur la nécessité de développer une approche globale de la maîtrise de la dépense publique. La « politique du rabot » a montré ses limites, tout simplement parce qu'il n'est pas possible de réduire significativement la dépense en faisant l'économie de réformes de structures.
Trois chantiers ont paru pouvoir être ouverts dans un premier temps : la politique de la fonction publique, la réforme de l'Etat comme prolongement naturel de la LOLF, et enfin l'évaluation systématique des dépenses d'intervention .
Votre commission des finances a voulu alimenter la réflexion à ces trois niveaux en constituant, pour reprendre une formule à la mode, une sorte de « boîte à outils » des mesures envisageables pour faire autre chose que de rogner à la marge les dépenses publiques.
Comme le souligne M. Michel Pébereau dans son rapport précité, elle considère que l'on ne saisira pas l'occasion historique résultant des départs à la retraite massifs des générations du baby boom, sans de profondes réformes de la gestion des ressources humaines de la fonction publique.
En premier lieu, il convient de réfléchir à la façon de lever les obstacles à la mobilité des agents, à commencer par la multiplicité des corps de fonctionnaires dont le nombre doit être significativement réduit. Une autre piste consiste à augmenter la part de la rémunération des fonctionnaires fondée sur le mérite. Enfin, de façon audacieuse, votre commission des finances s'est demandé dans quelle mesure il n'était pas possible de prévoir, ponctuellement, des mécanismes de dégagement des cadres de nature à permettre une meilleure respiration des différents cadres et une promotion accélérée.
A un deuxième niveau, il est clair que l'on n'a pas encore tiré toutes les conséquences de la LOLF en matière de réforme de l'administration 26 ( * ) . Votre commission des finances appuie la démarche du ministère du budget et de la réforme de l'Etat en la matière, tout en insistant sur la nécessité de la fonder, autant que possible, sur un diagnostic partagé avec des partenaires sociaux. A cet égard, il convient de se demander s'il ne faudrait pas revoir les modalités du dialogue dans la fonction publique en prévoyant plus que cela n'existe jusqu'à présent la possibilité d'accords sectoriels.
Enfin, comme la Cour des comptes, votre commission des finances s'inquiète de la place de plus en plus importante des dépenses d'intervention : celles-ci constituent 52,8 % des dépenses des administrations publiques dans leur ensemble en 2005 contre 46,9 % en 1995. Ces chiffres seront à corriger pour tenir compte de la débudgétisation des exonérations de cotisations sociales, ainsi que, par ailleurs, les dépenses consécutives aux moins-values de recettes de la prime pour l'emploi.
* 25 Rapport préliminaire au débat d'orientation budgétaire. Juin 2006 page 85.
* 26 Sénat, rapport d'information n° 312 (2005-2006) : « La première discussion budgétaire « en mode LOLF » : un pouvoir d'arbitrage exercé par le Parlement ».