C. QUELLES SONT LES ÉCONOMIES ENVISAGEABLES EN MATIÈRE DE PROTECTION SOCIALE ?
1. Un préalable : la clarification des responsabilités entre l'Etat et la Sécurité sociale
a) Trésorerie de la sécurité sociale : le poids des dettes de l'Etat
L'examen de la situation budgétaire de la sécurité sociale conduit également à analyser la situation des dettes de l'Etat à l'égard des régimes obligatoires de sécurité sociale. Or ces dettes sont très importantes, puisqu'elles atteignent, au 31 décembre 2005, 3,6 milliards d'euros à l'égard du régime général et plus de 5,1 milliards d'euros à l'égard de l'ensemble des régimes obligatoires de sécurité sociale . A titre de comparaison, les dettes nettes au 31 décembre 2005 représentent ainsi 35 % du déficit prévisionnel 2006 du régime général (31 % du déficit constaté en 2005), comme le montre le tableau suivant :
Cet élément doit être pris en considération au moment où l'on examine des pistes d'économies. La responsabilisation des différents acteurs du système de sécurité sociale doit en effet s'accompagner d'une clarification des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale.
Il faut toutefois signaler que ces dettes ne pèsent pas sur les comptes du régime général , qui possède une comptabilité en droits constatés, mais uniquement sur sa trésorerie. Elles engendrent toutefois des frais financiers qui s'élèvent à plusieurs dizaines de millions d'euros.
Cette photographie permet également de faire ressortir les insuffisances des prévisions budgétaires et la sous-évaluation manifeste de certaines dépenses en loi de finances initiale : allocation de parent isolé, allocation adulte handicapé, allocation spéciale d'invalidité... Signalons que l'aide médicale de l'Etat représente à elle seule presque la moitié du montant des dettes du champ santé-solidarité et que le montant de la dette sur ce poste de dépenses est près de trois fois supérieur au montant des dépenses inscrites en loi de finances initiale : 654 millions d'euros contre 233 millions d'euros.
b) La dette sociale : une extinction prévue en 2020
La loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie avait prévu que la CADES prendrait à sa charge les déficits cumulés de la branche maladie du régime général au 31 décembre 2003 ainsi que son déficit prévisionnel au 31 décembre 2004, dans une limite globale de 35 milliards d'euros.
La CADES a ainsi effectué quatre versements au profit de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) : 10 milliards d'euros le 1 er septembre 2004, 7 milliards d'euros le 11 octobre 2004, 9 milliards d'euros le 9 novembre 2004 et une nouvelle fois 9 milliards d'euros le 9 décembre 2004.
Le montant réel des déficits cumulés au 31 décembre 2004 s'étant élevé à 33,31 milliards d'euros, l'ACOSS a bénéficié d'un excédent de transfert de 1,69 milliard d'euros de la part de la CADES. Ce trop-perçu a été déduit du transfert relatif à l'exercice 2005.
En effet, la loi précitée relative à l'assurance maladie prévoit également le transfert à la CADES des déficits prévisionnels de la branche maladie au titre des exercices 2005 et 2006, dans la limite de 15 milliards d'euros.
En pratique, le déficit prévisionnel de la branche maladie pour l'exercice 2005 a été fixé à 8,3 milliards d'euros par le décret n° 2005-1255 du 5 octobre 2005, pris après avis du secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale. Compte tenu des versements déjà effectués, le montant net du transfert s'établit à 6,61 milliards d'euros, somme qui a été versée à l'ACOSS le 7 octobre 2005.
A la date du 7 octobre 2005, le montant total de la dette reprise par la CADES s'élève à 100,776 milliards d'euros. Sur ce total, la CADES a déjà amorti 27,64 milliards d'euros au 30 juin 2005. Il lui reste donc, à ce jour, 73,136 milliards d'euros à amortir. Notre collègue Paul Girod a relevé, dans son rapport d'information 46 ( * ) sur la gestion de la dette de l'Etat dans le contexte européen, que la CADES, qui a émis 39 milliards d'euros d'emprunts en 2005 (soit autant que l'Espagne), s'autorisait une politique d'émission de titres plus audacieuse, plus risquée et plus opportuniste que l'agence France Trésor.
La CADES a amorti 3,3 milliards d'euros en 2004 et 2,6 milliards d'euros en 2005. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 fixe à la CADES un objectif d'amortissement de 2,3 milliards d'euros. Cette diminution de l'objectif d'amortissement de dette s'explique par les récentes reprises de déficits, qui ont conduit à rallonger la durée de vie de la CADES. Celle-ci devrait terminer de rembourser les emprunts contractés en 2020, ainsi que le montre l'échéancier des dettes présenté ci-après.
Echéancier de la dette de la CADES à moyen et long terme
(en milliards d'euros)
Source : CADES
On rappellera que la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) interdit, à l'avenir, d'accroître la durée d'amortissement de la dette sociale, ce qui signifie que tout nouveau transfert de déficit à la CADES devrait être compensé par l'affectation de recettes supplémentaires.
* 46 « Pour une gestion consolidée des dettes de l'Etat », rapport d'information n° 476 (2004-2005).