N° 74
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 2004
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 6
CULTURE ET COMMUNICATION
Rapporteur spécial : M. Yann GAILLARD
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jegou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345
Sénat : 73 (2004-2005)
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Lois de finances. |
SOMMAIRE
Pages
LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 7
I. LES QUESTIONS DE STRUCTURE 7
A. UNE NOUVELLE CRISE DU PATRIMOINE 7
1. Une exécution budgétaire en flux tendus 7
2. De nouvelles perspectives pour le patrimoine monumental 9
B. DES EFFORTS DE MAÎTRISE DES CRÉDITS ET DE MODERNISATION APPRÉCIABLES 10
1. Des objectifs de modernisation pertinents 10
2. Une contribution substantielle à l'effort national de maîtrise de l'emploi public 10
C. UNE MISE EN oeUVRE DE LA LOLF SATISFAISANTE 11
1. Des missions et des programmes adaptés aux enjeux de la culture 11
2. Une expérimentation au titre de la LOLF très avancée en 2005 12
II. LES QUESTIONS D'ACTUALITÉ 13
A. QUEL RÔLE POUR LA RÉUNION DES MUSÉES NATIONAUX ? 13
B. LA SITUATION DE L'INRAP : UNE ANNÉE 2004 ENCORE DIFFICILE 14
C. LE RÉGIME DES INTERMITTENTS DU SPECTACLE : VERS UNE SORTIE DE CRISE ? 16
CHAPITRE PREMIER - LE BUDGET 2005 EN PERSPECTIVE 17
I. LE BUDGET POUR 2005 : + 5,9 % 17
A. L'ÉVOLUTION DES DOTATIONS 17
B. LES PRIORITÉS STRATÉGIQUES 20
II. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 22
A. RAPPEL DES CONDITIONS DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2003 22
B. L'EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2004 23
III. L'EMPLOI : UNE ÉVOLUTION DIVERGENTE 24
A. LE MINISTÈRE DE LA CULTURE : - 206 EMPLOIS 24
B. L'EMPLOI DANS LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS : + 80 EMPLOIS 26
C. LES MESURES CATÉGORIELLES 27
1. Réformes statutaires 27
2. Transformations d'emplois 28
3. Mesures de repyramidage 30
CHAPITRE DEUX - LA MISE EN OEUVRE DE LA LOLF 31
I. LE CONTENU DE LA MISSION « CULTURE » DU MINISTÈRE 32
A. TROIS PROGRAMMES 32
B. DÉTAILS DES ACTIONS DES PROGRAMMES ET CONCORDANCE AVEC LE PROJET DE LOI DE FINANCES 2005 34
1. Le programme « patrimoines » 34
2. Le programme « création » 36
3. Le programme « transmission des savoirs et démocratisation de la culture » 37
II. LES AUTRES MISSIONS PORTANT SUR LE DOMAINE CULTUREL 40
A. LA MISSION « CINÉMA ET AUDIOVISUEL » 40
B. LA MISSION INTERMINISTÉRIELLE « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR » 41
III. OBJECTIFS DES PROGRAMMES RELATIFS À LA CULTURE 43
A. LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS DU PROGRAMME « RECHERCHE CULTURELLE ET CULTURE SCIENTIFIQUE » 44
B. LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DU PROGRAMME « TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE » 45
1. Des objectifs larges et très variés 45
2. Des indicateurs qui pourraient être améliorés 46
C. LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS DU PROGRAMME « CRÉATION » 47
1. Des objectifs nombreux 47
2. La réflexion de la DMDTS sur les indicateurs : une démarche intéressante 47
D. LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS DU PROGRAMME « PATRIMOINES » 50
1. Des objectifs ambitieux 50
2. Les indicateurs qui semblent adaptés aux objectifs de la LOLF 50
IV. LES RÉPERCUSSIONS DE LA LOLF SUR LES RELATIONS ENTRE LE MINISTÈRE ET SES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS : L'EXEMPLE DU LOUVRE 51
A. DÉFINITION D'INDICATEURS DE PERFORMANCE 51
B. L'UTILISATION DES INDICATEURS DE PERFORMANCE : REDÉPLOIEMENT DES AIDES DE L'ETAT EN FONCTION DES RÉSULTATS 54
V. LES EXPÉRIMENTATIONS DE LA LOLF 55
A. L'EXPÉRIMENTATION MENÉE EN 2004 55
1. Les objectifs 55
2. Le périmètre budgétaire et les modalités pratiques 56
3. Les leçons de l'expérimentation menée en 2004 57
B. L'EXTENSION DES EXPÉRIMENTATIONS EN 2005 58
CHAPITRE III - ASPECTS SECTORIELS 61
I. LA SITUATION DE LA RÉUNION DES MUSÉES NATIONAUX 61
A. LES RÉSULTATS DE LA RMN EN 2003 : UN FRAGILE RETOUR DES BÉNÉFICES 62
1. Les agrégats 62
2. Les résultats par groupe d'activité 68
B. BILAN DES MESURES DE REDRESSEMENT 71
1. Etablir un premier diagnostic et faire compléter les audits nécessaires 71
2. Moderniser et réorganiser l'établissement 72
3. Améliorer les relations avec les quatre grands musées, devenus des EPA 72
4. Amplifier les actions de réduction des coûts 73
C. LES PERSPECTIVES DE LA RMN 73
1. La réforme statutaire de l'établissement 73
2. Rapprochement avec le Centre des monuments nationaux (CMN) 74
3. Les récentes évolutions 75
II. L'ACTION DU MINISTÈRE EN FAVEUR DU LIVRE ET DE LA LECTURE 76
A. LE DÉVELOPPEMENT DE LA LECTURE PUBLIQUE 76
B. LA PROTECTION, LA SÛRETÉ ET LA MISE EN VALEUR DU PATRIMOINE ÉCRIT 77
1. La Bibliothèque nationale de France 77
2. Les bibliothèques municipales 78
C. LE SOUTIEN AU SECTEUR ÉCONOMIQUE DU LIVRE 79
1. Le prêt en bibliohtèque 79
2. Les aides aux librairies 79
3. Les aides visant au rayonnement international de l'édition française 80
D. L'AIDE À LA CRÉATION 80
III. L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE : LA SITUATION DE L'INRAP 81
A. LE « KRACH » FINANCIER DE L'INRAP 81
B. LES CARACTÉRISTIQUES DE LA NOUVELLE REDEVANCE D'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE 82
C. L'ANALYSE DU BUDGET ET LES PERSPECTIVES 2005 DE L'INRAP 83
1. Principaux produits et principales charges du budget 2004 83
2. Le budget annexe du fonds national d'archéologie (FNAP) 85
3. Les perspectives de financement de l'INRAP 85
IV. L'ADAPTATION DU RÉGIME D'ASSURANCE-CHÔMAGE DES INTERMITTENTS DU SPECTACLE 85
A. LES RÉFORMES DE 2003 86
1. L'inévitable réforme 86
2. Les modalités de l'accord du 26 juin 2003 signé par les partenaires sociaux, et modifié le 8 juillet 2003 86
B. L'ACTION DU MINISTÈRE 88
1. La stratégie du ministère 88
2. Le coût des mesures d'urgence 89
MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE 91
EXAMEN EN COMMISSION 93
LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Bien qu'il ait perdu son statut régalien, le ministère de la culture reste apparemment un département sans « histoire budgétaire ». Non seulement son budget pour 2005 augmente de 5,9 % mais encore aucune annulation n'a frappé ses crédits cette année, quelques reports ont été notifiés, tout au plus.
Et pourtant, la gestion de ce ministère est loin de ressembler à un long fleuve tranquille .
Les observations de votre rapporteur spécial concerneront un certain nombre de questions générales à caractère transversal, mais également certains problèmes ponctuels ou d'actualité.
I. LES QUESTIONS DE STRUCTURE
Si la préparation de l'entrée en vigueur de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances se déroule de façon exemplaire, le ministère doit, parce qu'il prend sa part de l'effort de maîtrise des déficits, faire face à des difficultés de gestion à court terme.
A. UNE NOUVELLE CRISE DU PATRIMOINE
1. Une exécution budgétaire en flux tendus
En 2003, pour la première fois depuis de nombreuses années, les crédits de paiement ont été dimensionnés à la hauteur des besoins compte tenu des crédits de reports disponibles. Le ministère avait ainsi délibérément rompu avec la pratique consistant à demander, pour des raisons d'affichage, plus de crédits qu'il n'était capable d'en dépenser .
Le climat créé par le rapport de M. Rémi Labrusse 1 ( * ) ainsi que par le rapport de votre commission des finances 2 ( * ) , qui ont sans doute contribué à faire croire que le secteur du patrimoine monumental était atteint d'une incapacité structurelle à dépenser ses crédits, a incité le gouvernement à surréagir.
Dans un tel contexte, il était donc logique -mais il faut le reconnaître quelque peu contradictoire-, à la fois de réduire les dotations, et d'encourager les opérateurs à ouvrir de nouveaux chantiers. C'était oublier que le secteur avait déjà connu, par le passé, des crises de paiement, et que ce n'était pas l'existence de reports importants qui permettait de l'en préserver.
On peut dire, à cet égard, que le ministère a été victime de son succès. Compte tenu des efforts accomplis dans les conservations régionales des monuments historiques, les dotations pour 2004 en crédits de paiement se sont révélées calculées au plus juste , au point de déboucher cette année, comme l'année dernière, sur des crises de paiement dans de nombreuses régions et sur l'arrêt des travaux entrepris .
La « dette » du ministère de la culture en la matière s'élevait à 70 millions d'euros le 1 er juillet 2004, selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial.
Un redéploiement de crédits de l'administration centrale vers les DRAC, à hauteur de 20 millions d'euros, soit 17 millions d'euros provenant des crédits de l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC), et 3 millions d'euros de ceux des services nationaux.
Cet effort ne permet pas, cependant, de régler la situation et, en loi de finances rectificative pour 2004, une ouverture de crédits de près de 31 millions d'euros devrait être demandée. La « dette » restante sera reportée sur la gestion 2005.
Votre rapporteur spécial remarque que l'assainissement des impayés pourrait toutefois avoir une conséquence inattendue : la mise en difficulté des entreprises de restauration de monuments historiques.
En effet, la réduction des reports de crédits de paiement d'une année sur l'autre (il ne devrait pas y avoir de report de crédit dans le domaine du patrimoine monumental en 2005), et l'apurement de la « dette » du ministère, si elles vont dans le sens d'une meilleure gestion des crédits de la culture, inquiètent les entreprises de restauration de monuments historiques. Elles estiment que près de 100 millions d'euros supplémentaires seraient nécessaires, afin de permettre à l'administration de tenir certains engagements informels qui auraient été passés, de notifier les marchés après conclusion des appels d'offre, et de lancer les nouveaux appels d'offre nécessaires au bon entretien des monuments et à la survie des entreprises de ce secteur, dont le savoir-faire et la qualité sont unanimement reconnus.
* 1 Rapport de M. Rémi Labrusse remis le 15 février 2002 au ministre de la culture.
* 2 Rapport d'information de votre rapporteur spécial n° 378 (2001-2002), « 51 mesures pour le patrimoine monumental ».