MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a majoré, à titre non reconductible, les crédits du titre IV (interventions publiques) du budget de la culture et de la communication, d'un montant de 4.091.200 euros sur le chapitre 43-20 « Interventions culturelles d'intérêt national », dont 147.000 euros sur l'article 10 « Patrimoine culturel » et 3.944.200 euros sur l'article 20 « Développement culturel et spectacle ».
L'Assemblée nationale a ensuite majoré, à titre non reconductible, les crédits du titre VI (subventions d'investissement accordées par l'Etat) du budget de la culture et de la communication, d'un montant de 472.000 euros, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement, sur le chapitre 66-20 « Patrimoine monumental », ainsi répartis :
- 136.000 euros en autorisations de programme et en crédits de paiement sur l'article 30 « Qualité architecturale, abords, secteurs sauvegardés et espaces protégés : opération d'intérêt national » ;
- 286.000 euros en autorisations de programme et en crédits de paiement sur l'article 60 « Patrimoine monumental : opérations déconcentrées » ;
- et 50.000 euros en autorisations de programme et en crédits de paiement sur l'article 90 « Patrimoine monumental : autres opérations d'intérêt national ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 2 novembre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen des crédits de la culture, sur le rapport de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué que le budget du ministère de la culture et de la communication connaissait, en 2005, une croissance de 5,9 %, pour s'établir à 2,787 milliards d'euros. Il a précisé qu'aucune annulation n'avait frappé les crédits du ministère en 2004.
Le rapporteur spécial a, tout d'abord, présenté trois observations portant sur des questions de structure.
Il a estimé que le secteur du patrimoine monumental était toujours en crise. Il a rappelé qu'en 2003, le ministère avait mené une « opération vérité » en demandant uniquement les crédits de paiement qu'il pouvait dépenser. Il a précisé que les dotations allouées au patrimoine avaient diminué de 310 millions d'euros, de 2002 à 2004, alors que, dans le même temps, les autorisations de programme n'étaient pas réduites et que les opérateurs étaient incités à ouvrir de nouveaux chantiers, afin d'améliorer la consommation des crédits de paiement.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a observé que ces décisions, logiques, mais quelque peu contradictoires, avaient abouti à une nouvelle crise du secteur, des travaux de restauration étant interrompus et des factures restant impayées, à hauteur de 70 millions d'euros en juillet 2004.
Il a noté que la crise avait été partiellement jugulée grâce à un redéploiement de crédits de l'administration centrale vers les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) de 20 millions d'euros, 17 millions d'euros provenant des crédits de l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) et 3 millions d'euros de ceux des services nationaux des travaux. Il a annoncé qu'en loi de finances rectificative pour 2004, une ouverture de crédits supplémentaires de 31 millions d'euros serait demandée, la « dette » restante étant reportée sur 2005.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a indiqué que le « plan patrimoine », mis en oeuvre en septembre 2003, prévoyait des mesures, tant législatives que réglementaires, qui s'inspiraient du rapport d'information n° 387 (2001-2002) de la commission des finances intitulé « 51 mesures pour le patrimoine monumental » et du rapport de M. Jean-Pierre Bady, « Patrimoine et décentralisation », remis au ministre de la culture le 18 novembre 2002.
Il a relevé que ce plan comprenait un effort budgétaire durable qui concernait des monuments sur l'ensemble du territoire, qu'ils appartiennent ou non à l'Etat et qu'ils soient publics ou privés. Il a précisé que le projet de loi de finances pour 2005 consolidait les progrès réalisés en 2004 en la matière, et proposait une nouvelle augmentation des autorisations de programme de 10 millions d'euros, afin d'atteindre un montant global de 260 millions d'euros en 2008.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a estimé que pour compléter ce plan, il convenait de procéder à certaines réformes essentielles, telles que la modification du statut des architectes en chef des monuments historiques, la constitution au niveau des DRAC de services patrimoniaux intégrés, et la redéfinition de la répartition des tâches entre les différents acteurs du patrimoine.
Il a indiqué que les objectifs de réforme et de modernisation prévus par la stratégie de réforme 2003 avaient été globalement atteints cette année.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a observé que la réorganisation de l'administration centrale et des services déconcentrés était amorcée. Il s'est félicité de la réflexion engagée sur les missions des DRAC et sur leur rôle en matière d'animation et de coordination des services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP).
Il a souligné la contribution substantielle du ministère de la culture et de la communication à l'effort national de maîtrise de l'emploi public. Il a ajouté qu'en diminuant ses effectifs de 206 unités le ministère favorisait le rééquilibrage du budget dans une proportion supérieure à la part de ses crédits. Il a estimé qu'il convenait cependant de rester vigilant sur la politique conduite en matière d'emplois précaires.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a ensuite indiqué que la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) par le ministère de la culture était très satisfaisante.
Il a rappelé que conformément à l'article 20. II de la LOLF, le compte d'affectation spéciale n° 902-10, « soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle », constituait une mission spécifique.
Il a annoncé que le budget de la culture était structuré en trois programmes au sein de la mission culture : « patrimoines », « création », et « transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Il a indiqué que le premier programme de la mission culture, à vocation patrimoniale, représentait un peu moins d'un milliard d'euros et 60 % des crédits d'investissement du ministère, le second, relatif à la création, presque 850 millions d'euros, et le dernier ayant trait à la transmission des savoirs, 668 millions d'euros.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a souligné l'ampleur de l'expérimentation mise en oeuvre au titre de la LOLF en 2005, portant sur 12 % des crédits du ministère.
Il a souligné que l'expérimentation menée par la DRAC de Rhône-Alpes cette année serait étendue en 2005 à sept autres DRAC, trois d'entre elles expérimentant la fongibilité asymétrique de leurs dépenses ordinaires et les cinq autres celle de leurs dépenses ordinaires et de leurs dépenses d'investissement. Il s'est félicité que la globalisation des crédits au titre de l'expérimentation de la LOLF permette la prise en compte des SDAP dans quatre DRAC.
Il a précisé que le budget des directions régionales serait réparti au niveau déconcentré en trois budgets opérationnels de programme (BOP), pour respecter la logique de la division de la mission culture en programmes.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a estimé que l'effort du ministère de la culture pour devancer « l'appel de la LOLF » devait être salué, mais il a toutefois souhaité attirer l'attention du ministre sur un certain nombre d'écueils, tels que la difficulté de définir des indicateurs de performance dans des domaines d'action et d'intervention aussi qualitatifs. Il a également insisté sur la nécessité d'assurer une meilleure vision consolidée de l'action du ministère.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a ensuite présenté ses observations sur des questions plus ponctuelles.
Il a noté que le paysage institutionnel de la réunion des musées nationaux (RMN) avait été profondément modifié par la transformation de grands musées en établissements publics. Il a indiqué que cette évolution rendait aujourd'hui nécessaire une véritable réflexion stratégique tendant à renforcer la RMN, à faire évoluer ses missions dans le respect de son histoire, à valoriser au mieux la compétence de ses personnels et à moderniser son activité.
Il a estimé que la RMN nécessitait une attention particulière de l'Etat, afin que soit poursuivi son redressement économique et commercial. Il a rappelé que le déficit de la RMN avait été réduit depuis 2001, qu'un excédent avait été enregistré en 2003 et que l'équilibre pourrait être à nouveau atteint en 2004. Il a regretté que la RMN reste sans directeur général dans le contexte difficile qu'elle connaissait.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a noté que la RMN se voyait, dans le cadre du programme « patrimoines », confirmée dans ses trois métiers fondamentaux d'organisateur d'expositions, d'éditeur et de vendeur, d'une part, et qu'elle serait dorénavant affectataire des galeries nationales du Grand Palais (GNGP) d'autre part.
Il a remarqué, à cet égard, que la représentation des musées du Louvre, du quai Branly, de Versailles, d'Orsay, Guimet et du centre Pompidou au sein du comité de programmation des GNGP risquait de réduire grandement le rôle de la RMN.
Indiquant que les activités éditoriales de la RMN pourraient être regroupées avec celles du centre des monuments historiques (CMN) dans un pôle d'éditions publiques, il s'est demandé quel rôle propre conserverait la RMN. M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a déclaré qu'il serait attentif en 2005, tant à l'amélioration des résultats financiers de la RMN qu'à l'exercice de ses fonctions.
Il a ensuite évoqué la situation financière de l'institut national des recherches archéologiques préventives (INRAP), rappelant que son déficit cumulé atteignait 38,5 millions d'euros en 2003, une subvention de 27 millions d'euros ayant été allouée par l'Etat. Il a noté qu'en 2004, l'INRAP avait adopté un budget primitif en équilibre, mais avait reçu une avance de trésorerie de 23 millions d'euros.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a rappelé que les explications de ce « krach financier » étaient connues et que la réforme de la redevance d'archéologie préventive, prévue par l'article 17 de la loi n° 2004-804 du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement, tendait à remédier à la situation en améliorant le rendement de la redevance d'archéologie préventive.
Il a cependant remarqué que la réforme, tendant à substituer la surface hors oeuvre nette (SHON) à l'unité foncière comme assiette de la redevance d'archéologie préventive pour les travaux soumis à autorisation en vertu du code de l'urbanisme, avait, dans un premier temps, aggravé les choses en donnant la possibilité aux redevables de demander, jusqu'au 31 décembre 2004, l'application du nouveau régime d'imposition, prévu par la loi du 9 août 2004, s'il leur était plus favorable. Il a observé que cette mesure et l'annonce d'une nouvelle réforme avaient tari la perception de la redevance.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a souligné que la situation financière de l'INRAP restait très précaire et avait donné lieu, en 2004, à un redéploiement de crédits du ministère de la culture, à hauteur de 11,5 millions d'euros. Il a indiqué qu'il prêterait une attention toute particulière à ce problème dans le cadre du contrôle de l'INRAP qu'il avait entrepris avec l'assistance de la Cour des comptes, selon les modalités prévues par l'article 58-1° de la LOLF.
Il s'est félicité de la parution, le 26 août 2004, du décret n° 2004-868 portant affectation d'une fraction du produit des successions en déshérence appréhendées par l'Etat à la Fondation du patrimoine. Il a souhaité que la Fondation puisse bénéficier de ces crédits le plus rapidement possible.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a ensuite rappelé que pour résoudre la crise consécutive à la réforme du régime d'indemnisation chômage des personnels intermittents du spectacle un fonds spécifique provisoire avait été créé en juillet 2004. Il a précisé que ce fonds faisait bénéficier d'une ouverture de droits les salariés ayant effectué 507 heures sur 12 mois, au lieu de 11 mois prévus pour 2004, et prenait en compte, au titre des heures travaillées, les arrêts maladie de trois mois et plus. Il a noté que la contribution de l'Etat, estimée initialement à 20 millions d'euros, serait finalement plus modique, les dépenses payées au 21 septembre 2004 ne s'élevant qu'à 961.000 euros.
Il a indiqué qu'il convenait de surveiller l'éventuelle montée en puissance du fonds avant de conclure à la résolution de la crise de l'intermittence, la faiblesse des dossiers déposés pour bénéficier des crédits du fonds pouvant s'expliquer aussi bien par l'adaptation des personnels à leur nouveau régime d'indemnisation que par leur indisponibilité pendant la période des festivals.
M. Jean Arthuis, président , a remercié le rapporteur spécial pour sa présentation des crédits du ministère de la culture. Il a souligné que le ministère de la culture, comme de nombreux autres ministères, expliquait la tempérance de ses demandes pour 2005 par les ouvertures de crédits supplémentaires qui seraient présentées en loi de finances rectificative pour 2004. Il s'est demandé s'il ne s'agissait pas d'une certaine forme de préemption des plus-values fiscales annoncées pour 2004.
M. Aymeri de Montesquiou s'est demandé si l'action du ministère de la culture et celle du ministère du tourisme ne devraient pas être corrélées, tant l'état du patrimoine était un élément déterminant de la fréquentation touristique. Il a souhaité savoir si les collectivités territoriales pouvaient être associées à des actions conjointes des deux ministères.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a rappelé que la décentralisation était une des priorités mise en avant dans son rapport d'information précité « 51 mesures pour le patrimoine monumental ». Il a ajouté que l'Etat avait accepté de transférer la propriété de monuments importants aux collectivités territoriales, qui n'avaient cependant pas toujours la possibilité de prendre en charge les nouvelles dépenses afférentes. Il a observé que les collectivités territoriales avaient su faire preuve de leur compétence en améliorant l'état des lycées et des collèges, et qu'elles sauraient sans doute faire preuve de la même excellence dans le domaine du patrimoine. Il s'est interrogé toutefois sur les conséquences que pourrait avoir leur engagement dans ce secteur en termes d'augmentation des impôts locaux.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a estimé que l'idée de lier les crédits du tourisme et de la culture était très originale et devait donc être approfondie.
M. Michel Moreigne a souhaité attirer l'attention de la commission sur les conséquences de l'abandon de la maîtrise d'ouvrage par l'Etat pour les travaux réalisés sur des monuments appartenant aux petites communes. Il a indiqué qu'il envisageait de créer un syndicat mixte dans son département, associant le conseil général et les communes concernées afin de les soutenir tant dans les démarches de passation des marchés publics que dans la maîtrise d'ouvrage des travaux au sens large. Par ailleurs, il a souhaité que les crédits destinés à la Fondation du patrimoine lui soient alloués dans les meilleurs délais.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a indiqué qu'il avait déjà saisi le directeur de la direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA) de ce problème et que celui-ci lui avait indiqué que l'Etat envisageait de mettre en place une mission d'assistance de maîtrise d'ouvrage pour les petites communes. Il a remarqué que se greffait sur ce sujet un problème financier lié aux faibles capacités financières des communes, qui leur interdisaient parfois de restaurer des monuments endommagés, tels que les églises.
M. Jean Arthuis, président , a indiqué qu'il s'inquiétait des difficultés financières que rencontraient les communes pour entretenir leur patrimoine.
M. Denis Badré , après avoir félicité le rapporteur spécial pour la qualité de sa présentation, a remarqué que le troisième programme de la mission culture intitulé « transmission des savoirs et démocratisation de la culture » comprenait une action correspondant aux « fonctions support » du ministère de la culture. Il a souhaité que la comptabilité analytique soit développée afin qu'il soit possible d'affecter les charges de fonctionnement qui lui reviennent à chaque programme.
M. Alain Lambert a rappelé que l'intégration des « fonctions support » au sein d'un programme ou au sein d'une action dédiée avait fait l'objet de nombreux débats lors de la préparation de la mise en oeuvre de la LOLF. Il a indiqué que le développement de la comptabilité analytique permettrait d'avoir une vision consolidée de l'action menée par les ministères dans tel ou tel domaine.
M. Jean Arthuis, président , a estimé que l'affectation des crédits de fonctionnement dans un programme n'avait de sens que si le responsable dudit programme était également responsable de la gestion de ces crédits.
M. Serge Dassault a souhaité attirer l'attention de la commission sur les nombreux excès et dérives de l'action des architectes des bâtiments de France (ABF) et s'est interrogé sur les possibilités de subventionner des théâtres municipaux.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a indiqué que le problème des ABF n'était malheureusement que trop connu, et que l'interdiction qui leur était désormais faite d'assurer une maîtrise d'oeuvre en dehors de leurs fonctions n'empêchait pas, dans certains cas, des risques d'indélicatesse. Il a estimé que ce sujet relevait sans doute plus de la déontologie de la profession que de la législation, et qu'il serait intéressant d'interroger le ministre sur ce sujet en séance publique lors de l'examen de ses crédits.
M. Roger Besse , après avoir également complimenté le rapporteur spécial, a observé que lorsque les travaux avaient lieu dans des communes ne disposant pas de la maîtrise d'ouvrage sur leurs monuments, les DRAC imposaient des artisans qu'elles estimaient qualifiés, mais qui s'avéraient parfois négligents, au détriment d'artisans locaux dont les compétences n'étaient pas reconnues. Il s'est également associé aux réserves émises par ses collègues sur les ABF, en dénonçant le caractère aléatoire et infondé de leurs prescriptions.
M. Jacques Baudot a souhaité savoir si les réflexions menées sur la réforme de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l'Etat pourraient avoir une incidence sur la gestion du patrimoine monumental, notamment ecclésial par les communes.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a répondu qu'il lui semblait que ces réflexions n'en étaient qu'aux prémices.
M. Jean Arthuis, président , a remercié le rapporteur spécial à la fois pour sa présentation des crédits du ministère de la culture et pour avoir accepté d'expérimenter la mise en oeuvre de l'article n° 58-1 de la LOLF en réalisant un contrôle avec la collaboration de la Cour des comptes.
Après avoir pris acte de l'avis favorable donné par M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, à l'adoption de ces crédits, la commission a alors décidé de réserver sa décision sur les crédits du ministère de la culture jusqu'à l'examen des crédits de la communication.
Réunie le mardi 9 novembre 2004 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a décidé de recommander au Sénat l'adoption des crédits de la culture .
Réunie le jeudi 25 novembre 2004 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a confirmé sa position , après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.