V. LES EXPÉRIMENTATIONS DE LA LOLF
A. L'EXPÉRIMENTATION MENÉE EN 2004
Afin d'anticiper l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances précitée, la direction de l'administration générale du ministère de la culture a souhaité conduire, dès l'année 2004 jusqu'en 2005, dans la région Rhône-Alpes, en direction régionale des affaires culturelles (DRAC), une expérimentation de fongibilité 28 ( * ) des crédits de personnel, de fonctionnement et d'interventions.
1. Les objectifs
L'objectif de l'expérimentation n'était pas tant de valider les mécanismes budgétaires de fongibilité des crédits, que de montrer que ce nouveau principe de gestion a un impact réel sur les résultats des politiques menées .
Compte tenu de l'extrême variété des missions et des métiers du ministère de la culture, il a paru opportun, afin de ne pas alourdir l'expérimentation, de focaliser la mesure des résultats sur quelques axes pertinents de la politique du ministère de la culture en région Rhône Alpes, adaptés au contexte local.
Pour le ministère de la culture et de la communication, les objectifs de la présente expérimentation étaient de trois ordres :
- préfigurer les nouveaux modes de gestion des emplois et des crédits issus de la mise en oeuvre de la LOLF , en l'occurrence la fongibilité asymétrique et les règles de report, tout en permettant aux responsables locaux que sont les directeurs des DRAC de mobiliser avec une efficacité accrue les moyens mis à leur disposition ;
- réformer le dialogue de gestion entre les directions régionales et l'administration centrale , en favorisant une participation plus en amont des DRAC, et réviser le pilotage national en s'appuyant sur la directive nationale d'orientation 29 ( * ) et sur la mise en place progressive des tableaux de bord des DRAC ;
- améliorer le pilotage de la direction régionale expérimentatrice , en mettant en oeuvre localement le plan national de développement du contrôle de gestion et en développant la culture de gestion par des actions de formation et de sensibilisation.
2. Le périmètre budgétaire et les modalités pratiques
A compter du 1 er janvier 2004, et pour la période de l'expérimentation (2004 et 2005), la fongibilité asymétrique 30 ( * ) était autorisée pour les dépenses suivantes de la dotation globale de fonctionnement de la direction régionale expérimentatrice : dépenses de personnel, dépenses de fonctionnement et les crédits d'entretien et crédits d'intervention.
Les modalités d'inscription sur le budget de l'Etat, retenues dans le cadre des projets de loi de finances pour 2004 et 2005 pour la DRAC expérimentatrice, étaient les suivantes : la dotation budgétaire globale concernée par la fongibilité était inscrite sur trois nouveaux chapitres 39-01, 39-02 et 39-03 du budget du ministère de la culture.
Dans le cadre de l'expérimentation, les contraintes suivantes devaient être respectées : plafonds d'emplois et indiciaires, respect de la dotation globale, report des crédits inférieur à 3 % et règles liées à la régulation.
S'agissant du titre IV (chapitre 43-30), peu de changements étaient prévus par rapport à la pratique actuelle : l'existence de programmes étanches n'améliorait pas plus qu'aujourd'hui la fongibilité entre politiques.
En effet, la globalisation des crédits de titre IV opérée à la fin des années 1990 avait eu pour effet de créer 4 articles de prévision, regroupant, pour l'article 10 les actions patrimoniales, pour l'article 20, les actions du spectacle vivant et du développement culturel, pour l'article 30 les enseignements spécialisés et pour l'article 40 les crédits d'entretien. Encore conviendra-t-il de gérer au sein du titre IV la fongibilité entre crédits centraux et crédits déconcentrés.
A l'inverse, la rigidité des programmes constitue une difficulté 31 ( * ) pour les crédits du chapitre 66-91 (subventions aux maîtres d'ouvrage locaux), qui ont été complètement globalisés tous secteurs confondus. Toutefois, ce manque de souplesse doit être rapporté à l'intérêt que constitue la fongibilité entre titres au niveau déconcentré.
* 28 Principe général défini par l'article 7 de la loi organique du 1 er août 2001 : dans un programme, les crédits prévisionnels destinés aux dépenses de personnel ne peuvent être majorés par d'autres crédits, mais peuvent, en sens inverse, abonder d'autres titres. La fongibilité des dépenses de personnel est donc asymétrique.
* 29 Document d'orientation établi par le ministère de la culture en début d'année.
* 30 Le dispositif reposait sur le respect du principe de fongibilité asymétrique. De ce fait, les dépenses de personnel ne pouvaient pas s'élever au-delà des crédits inscrits à ce titre lors de la constitution du chapitre, crédits évalués selon la valeur du point applicable au 1 er janvier 2004 pour l'année 2004.
* 31 Une forte fongibilité existera néanmoins entre les crédits « monuments historiques » et » non monuments historiques » (c'est-à-dire, pour résumer, les chapitres 56-20/66-20 et 56-91/66-91), ce qui devrait malgré tout constituer un grand progrès pour les crédits d'investissement consacrés au patrimoine et qui seront regroupés au sein du programme n°1.