Rapport d'information n° 442 (2016-2017) de MM. Alain HOUPERT et Yannick BOTREL , fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 février 2017
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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
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AVANT-PROPOS
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I. UNE SITUATION TENDUE, DES ENJEUX TRÈS
LOURDS
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A. UNE SITUATION SANITAIRE QUI DEMEURE TRÈS
PERFECTIBLE
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1. La santé humaine continue d'être
exposée à des pathologies d'origine alimentaire parfois
très graves
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2. La situation sanitaire des animaux
présente des indices de dégradation voire de crises
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3. La situation du végétal inspire
des inquiétudes
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4. Les taux de non-conformité
décelés par les contrôles confirment l'existence de risques
élevés
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1. La santé humaine continue d'être
exposée à des pathologies d'origine alimentaire parfois
très graves
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B. DES ENJEUX ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
CONSIDÉRABLES
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1. Les indemnisations et interventions au profit
des filières sinistrées présentent des enjeux
budgétaires conséquents
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2. La maîtrise des risques sanitaires est un
élément pris en compte au titre de la conditionnalité des
aides européennes
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3. Les impacts économiques sont
considérables
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4. La sécurité sanitaire des aliments
est une variable à part entière des conditions de
régulation du commerce international
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1. Les indemnisations et interventions au profit
des filières sinistrées présentent des enjeux
budgétaires conséquents
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A. UNE SITUATION SANITAIRE QUI DEMEURE TRÈS
PERFECTIBLE
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II. LE SYSTÈME DE MAÎTRISE DES RISQUES
SANITAIRES, UN CORPUS (FORCÉMENT ?) INACHEVÉ
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A. LE PRINCIPE DE RESPONSABILITÉ
PREMIÈRE DES ENTREPRISES N'ÉCARTE PAS LA JUSTIFICATION D'UNE
INTERVENTION PUBLIQUE AUX MOTIVATIONS PLURIELLES
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1. Une responsabilité de premier rang des
entreprises, une obligation de résultat très encadrée
à l'épreuve des faits
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a) Une responsabilité dont la portée
juridique ne doit pas être négligée mais qui suscite
certaines interrogations
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b) Une obligation de résultat de plus en
plus encadrée par des normes techniques
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c) Un processus normatif qui doit tenir compte des
enjeux de son acceptation et de son appropriation
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(1) Pour une « démocratie de
l'expertise »
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(2) Réunir les conditions d'une bonne
application des normes
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(a) Pour un contrôle homogène de
l'application des normes
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(b) Tenir compte de la composante
économique
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a) Une responsabilité dont la portée
juridique ne doit pas être négligée mais qui suscite
certaines interrogations
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2. Quelle(s) justification(s) à
l'intervention des autorités publiques ?
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a) Les justifications à l'intervention
publique revêtent des aspects différenciés
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b) La question de la valorisation des
interventions publiques ne doit pas être négligée
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(1) La question de la contribution des entreprises
au financement de la supervision publique ne doit pas être traitée
par prétérition
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(2) Les prolongements concrets donnés
à cette problématique ressortent comme trop
impressionnistes
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(3) Un objectif de valorisation auprès des
marchés à prendre mieux en compte
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a) Les justifications à l'intervention
publique revêtent des aspects différenciés
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1. Une responsabilité de premier rang des
entreprises, une obligation de résultat très encadrée
à l'épreuve des faits
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B. UNE POLITIQUE PUBLIQUE TRÈS
ENCADRÉE PAR L'UNION EUROPÉENNE MAIS DONT L'INTÉGRATION
DEMEURE INCOMPLÈTE
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1. Un corps de principes généraux
non dénués d'ambiguïtés
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2. La diversité des vecteurs
d'intégration européenne
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3. Une intégration européenne en
question
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a) L'encadrement européen des
contrôles des autorités sanitaires nationales comporte des
souplesses à la source d'inquiétudes quant à
l'harmonisation des pratiques qui restent apparemment très
diverses
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(1) Le pilotage de la politique de
sécurité sanitaire des aliments, des modèles
variés
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(2) L'évaluation des risques est plus ou
moins séparée de la gestion du risque
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(3) L'exécution des contrôles suit
elle aussi des modèles différenciés
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(4) Des moyens disparates
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b) Quelle contribution européenne à
la maîtrise sanitaire du système ?
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a) L'encadrement européen des
contrôles des autorités sanitaires nationales comporte des
souplesses à la source d'inquiétudes quant à
l'harmonisation des pratiques qui restent apparemment très
diverses
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1. Un corps de principes généraux
non dénués d'ambiguïtés
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A. LE PRINCIPE DE RESPONSABILITÉ
PREMIÈRE DES ENTREPRISES N'ÉCARTE PAS LA JUSTIFICATION D'UNE
INTERVENTION PUBLIQUE AUX MOTIVATIONS PLURIELLES
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III. UNE POLITIQUE EN QUÊTE
D'AUTEUR ?
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A. UN FRACTIONNEMENT DES COMPÉTENCES DONT
LA COMPLEXITÉ SEMBLE DAVANTAGE LE FRUIT DE L'HISTOIRE ADMINISTRATIVE QUE
D'UNE ANALYSE RAISONNÉE DES BESOINS
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1. Un patchwork administratif...
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2. ... qui suscite plusieurs questions
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a) Le principe de séparation des
évaluateurs et des gestionnaires est peu respecté...
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b) Une organisation sous-optimale propice à
des pertes d'efficience
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(1) De nombreux points de chevauchement
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(2) Sur le terrain, une intégration
perfectible
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(3) Une multitude de process de coordination entre
administrations
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c) Quel bon niveau de mise en oeuvre de la
politique de sécurité sanitaire des aliments ?
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a) Le principe de séparation des
évaluateurs et des gestionnaires est peu respecté...
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3. L'intérêt d'une réflexion
sur l'organisation systémique de la surveillance de la qualité
sanitaire de l'alimentation
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1. Un patchwork administratif...
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B. UNE TENDANCE FORTE À L'EXTERNALISATION
DES MISSIONS
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A. UN FRACTIONNEMENT DES COMPÉTENCES DONT
LA COMPLEXITÉ SEMBLE DAVANTAGE LE FRUIT DE L'HISTOIRE ADMINISTRATIVE QUE
D'UNE ANALYSE RAISONNÉE DES BESOINS
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IV. UNE POLITIQUE EN QUÊTE D'EXPERTS ?
LA SITUATION PARFOIS TRÈS PRÉOCCUPANTE DES INFRASTRUCTURES
D'ANALYSES ET DE RECHERCHE
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A. L'AGENCE NATIONALE DE SÉCURITÉ
SANITAIRE DE L'ALIMENTATION, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TRAVAIL, QUELLES
CAPACITÉS ANALYTIQUES POUR QUELLE VOCATION ?
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1. Les missions de l'Anses, une extension
discutable
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a) Une agence sanitaire multicartes, aux
attributions en extension discutable et devant partager ses attributions dans
le champ de la sécurité sanitaire des aliments avec d'autres
organismes
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(1) Plusieurs domaines de compétence, dont
la sécurité sanitaire des aliments
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(2) Des modes d'intervention allant se
diversifiant dans le domaine de la sécurité sanitaire des
aliments moyennant des choix discutables
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(a) Des compétences en voie
d'extension
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(b) Une difficulté de principe
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(c) Consolider l'Anses comme
référent européen pour les substances
réglementées
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(3) Un opérateur de recherche important,
mais parmi d'autres
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a) Une agence sanitaire multicartes, aux
attributions en extension discutable et devant partager ses attributions dans
le champ de la sécurité sanitaire des aliments avec d'autres
organismes
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2. Les moyens de l'Anses doivent permettre de
financer les missions traditionnelles de l'établissement
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a) Préserver les moyens de recherche et de
veille sanitaire
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b) Conserver des équilibres financiers
propices au maintien d'une forte activité de veille et d'expertise
sanitaire dans le domaine alimentaire
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(1) Des subventions pour charges de service public
contraintes et une déformation de la structure de financement de
l'agence qui ne doit pas modifier sa vocation
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(2) Des moyens opérationnels
« maîtrisés » dans un contexte de
diversification des activités qui oblige à considérer
l'existence d'arbitrages au détriment des activités
traditionnelles de l'agence
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(3) Un effort consacré à la
sécurité sanitaire des aliments difficile à
déterminer mais prépondérant
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a) Préserver les moyens de recherche et de
veille sanitaire
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1. Les missions de l'Anses, une extension
discutable
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B. LES AUTRES LABORATOIRES PUBLICS, UNE CRISE QUI
COUVE ?
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C. DES ÉVOLUTIONS S'IMPOSENT
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A. L'AGENCE NATIONALE DE SÉCURITÉ
SANITAIRE DE L'ALIMENTATION, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TRAVAIL, QUELLES
CAPACITÉS ANALYTIQUES POUR QUELLE VOCATION ?
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V. DES CONTRAINTES FORTES SUR LES MOYENS
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A. LE NIVEAU DES DOTATIONS BUDGÉTAIRES DE
CONTRÔLE SANITAIRE, UNE BAISSE SUBSTANTIELLE
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1. La baisse des dépenses globales du
programme 206 de la mission AAFAR entre 2010 et 2015 s'est accompagnée
d'une modification de la fonction de production de sécurité
sanitaire des aliments dont le contenu en dépenses de
rémunérations brutes des personnels s'est alourdi
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a) Un net recul des dépenses du programme
206 depuis 2010
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b) Une structure de dépenses très
concentrée qui témoigne de plusieurs caractéristiques de
la surveillance de la sécurité sanitaire des aliments
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(1) Deux actions concentrent près de 80 %
des crédits du programme
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(2) La structure des dépenses du programme
a évolué au bénéfice d'un renforcement de la part
des dépenses de personnel
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c) Une forte réduction des dépenses
(hors personnels) de lutte contre les maladies animales (20,8 % des
dépenses du programme) qui peut susciter quelques interrogations dans un
contexte de délégations étendues des missions de
surveillance sanitaire
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d) Une baisse des dépenses de soutien
(57,7 % des dépenses du programme) freinée par
l'alourdissement du coût brut de chaque emploi
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a) Un net recul des dépenses du programme
206 depuis 2010
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2. Globalement, des indicateurs budgétaires
complémentaires confirment, moyennant certaines confusions, la
réduction en niveau des moyens de la politique de sécurité
sanitaire des aliments
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1. La baisse des dépenses globales du
programme 206 de la mission AAFAR entre 2010 et 2015 s'est accompagnée
d'une modification de la fonction de production de sécurité
sanitaire des aliments dont le contenu en dépenses de
rémunérations brutes des personnels s'est alourdi
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B. DES CONTRÔLES EN QUÊTE
D'ACTEURS ?
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1. Les moyens directement mis en oeuvre par les
services, une baisse significative
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a) Une baisse proche de 10 % des effectifs du
programme 206
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b) Les moyens mis en oeuvre par la direction
générale de la concurrence, de la consommation et de la
répression des fraudes (DGCCRF) ont suivi une tendance à la
baisse encore plus accusée
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c) Les moyens mis en oeuvre directement par le
ministère de la santé
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a) Une baisse proche de 10 % des effectifs du
programme 206
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2. Une plus nette réduction encore des
effectifs disponibles pour les contrôles de sécurité
sanitaire de la DGAL stricto sensu
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a) Une baisse considérable des emplois
dédiés à la sécurité sanitaire des aliments
stricto sensu
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(1) Des baisses d'emploi très
significatives mais qui ont particulièrement affecté certaines
missions
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(2) Des choix de priorité confirmés
qui conduisent à un étiolement particulièrement fort des
moyens de contrôle hors abattoirs
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b) La place prépondérante des
positionnements des personnels en abattoirs bovins ne permettrait pas
d'atteindre les objectifs de déploiement des moyens dans ces
établissements, tout en s'accompagnant de déficits de moyens pour
les autres missions de la DGAL
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c) Des réorganisations s'imposent
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a) Une baisse considérable des emplois
dédiés à la sécurité sanitaire des aliments
stricto sensu
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3. La question de l'appariement territorial entre
les emplois et les besoins
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4. Regard sur les services d'enquête :
le service national des enquêtes (SNE) de la DGCCRF et la brigade
nationale d'enquêtes vétérinaires et phytosanitaires
(BNEVP) de la DGAL, de faibles effectifs pour des missions de
sécurité à forts enjeux
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a) Le service national des enquêtes (SNE) de
la DGCCRF
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(1) Un service national aux moyens probablement
trop modestes pour disposer d'une force autonome de détection
systématique
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(2) La contribution du SNE à la
maîtrise du risque sanitaire dans l'alimentation est avérée
mais sans qu'il soit vraiment possible d'apprécier le degré de
priorité qu'elle revêt pour le service
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b) La brigade nationale d'enquêtes
vétérinaires et phytosanitaires (BNEVP)
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(1) Un domaine de compétences en extension
où prédomine la contribution aux enquêtes
judiciaires
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(2) Des effectifs très réduits qui
ne suffisent pas pour assurer les missions
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a) Le service national des enquêtes (SNE) de
la DGCCRF
-
1. Les moyens directement mis en oeuvre par les
services, une baisse significative
-
A. LE NIVEAU DES DOTATIONS BUDGÉTAIRES DE
CONTRÔLE SANITAIRE, UNE BAISSE SUBSTANTIELLE
-
VI. LE CADRE DES ACTIONS (CONTRÔLES ET
RECHERCHE) SANITAIRES DES AUTORITÉS PUBLIQUES PRÉSENTE DES
INSUFFISANCES
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A. LES CONTRÔLES MIS EN oeUVRE PAR LA
DGAL
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1. Les plans de surveillance et les plans de
contrôle...
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2. ... présentent une série
d'insuffisances...
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3. Le contrôle des établissements,
une forte réduction, des taux de couverture en baisse n'assurant pas une
fréquence suffisante des contrôles
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4. Des suites encore insuffisantes
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a) Améliorer le suivi des
établissements non conformes
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b) Pour des prolongements plus rigoureux des
suites
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(1) Globalement des indicateurs peu
satisfaisants
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(2) Des évaluations des
établissements suffisamment rigoureuses ?
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(3) La nécessité d'actions
correctrices, reconnue par la DGAL, doit connaître des prolongements
effectifs
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a) Améliorer le suivi des
établissements non conformes
-
1. Les plans de surveillance et les plans de
contrôle...
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B. LES CONTRÔLES MIS EN oeUVRE PAR LA
DGCCRF
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C. REGARD SUR LE SUIVI DES VÉGÉTAUX,
UN CONTRÔLE QUI RESTE TRÈS INSUFFISAMMENT ASSURÉ
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D. REGARD SUR LE CONTRÔLE DES PRODUITS
IMPORTÉS
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1. Une réglementation des échanges
internationaux complexe qui repose sur une solidarité sanitaire entre
pays européens
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2. Les contrôles des produits d'origine
étrangère, des résultats difficiles à
interpréter, des moyens difficiles à calibrer
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a) La fragmentation des administrations
chargées du contrôle
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(1) La douane intervient pour l'essentiel en
seconde main dans le cadre de contrôles documentaires
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(2) La DGCCRF, des résultats mais sur une
assiette très réduite
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(3) Les contrôles de la DGAL, des
résultats difficiles à interpréter
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b) Les aliments pour animaux : un
contrôle à améliorer
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a) La fragmentation des administrations
chargées du contrôle
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1. Une réglementation des échanges
internationaux complexe qui repose sur une solidarité sanitaire entre
pays européens
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A. LES CONTRÔLES MIS EN oeUVRE PAR LA
DGAL
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VII. REGARD SUR LA VEILLE SANITAIRE
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VIII. LES VISITES VÉTÉRINAIRES
SANITAIRES EN ÉLEVAGE : UNE ILLUSTRATION DES DIFFICULTÉS
LIÉES À UN MAILLAGE INSUFFISANT DE LA VEILLE SANITAIRE
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I. UNE SITUATION TENDUE, DES ENJEUX TRÈS
LOURDS
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EXAMEN EN COMMISSION
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LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
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ANNEXE 1 - TEXTES EUROPÉENS DE
RÉFÉRENCE
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ANNEXE 2 - PRÉSENTATION DU SYSTÈME
GLOBAL DE SURVEILLANCE SANITAIRE DES ANIMAUX ET DES
VÉGÉTAUX
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ANNEXE 3 - LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DU
CGAAER SUR LES VISITES SANITAIRES EN ÉLEVAGE
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ANNEXE 4 - RÉPARTITION DES EFFECTIFS DE LA
DGAL SUR LE TERRITOIRE PAR MISSION