Pour une politique de sécurité sanitaire des aliments « zéro défaut »

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 février 2017

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel .

Les principales observations

Observation n° 1 : dans un contexte où les acteurs de la sécurité sanitaire des aliments témoignent globalement d'un haut niveau d'implication, la persistance d'un niveau élevé des risques sanitaires liés à l'alimentation justifie une accentuation de la vigilance pour prévenir les atteintes à l'intégrité de la santé publique parfois très graves s'épargner les prolongements économiques et financiers qui peuvent être lourds de toute défaillance sur ce point.

Observation n° 2 : la situation de l'influenza aviaire qui connaîtrait aujourd'hui une troisième expression virale offre une illustration particulièrement éloquente de cette observation générale et appelle un retour d'expérience rigoureux .

Observation n° 3 : la politique de sécurité sanitaire des aliments repose sur des principes consacrés par la législation européenne qui confère aux entreprises une responsabilité de premier niveau mais attribue aux autorités publiques un rôle obligatoire de supervision dont l'encadrement oscille entre des obligations ponctuelles très développées et des marges de manoeuvre générales conduisant à constater une grande diversité des pratiques.

Observation n° 4 : l'analyse des justifications de l'intervention publique dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments débouche sur une diversité de conceptions auxquelles sont rattachables des effets pratiques d'organisation et de financement suivant des modèles alternatifs à chacun desquels les choix publics empruntent concrètement dessinant finalement une politique mixte, régalienne mais aussi de coproduction de la sûreté alimentaire par les intervenants privés et publics.

Observation n° 5 : tout en étant très encadrées par des dispositions européennes, l'harmonisation des politiques de sécurité sanitaires des États est confrontée à la diversité des pratiques tandis que l'intégration européenne de la politique de sécurité sanitaire des aliments demeure incomplète.

Observation n° 6 : la politique de sécurité sanitaire des aliments relève de différents services administratifs à tous les niveaux territoriaux et de ses principaux éléments (conception, exécution).

Observation n° 7 : la pluralité des structures renvoie à des découpages fonctionnels susceptibles de créer des ruptures informationnelles, et des superpositions d'interventions sous-optimales.

Observation n° 8 : la pluralité des objectifs poursuivis par les autorités chargées du système de maîtrise des risques sanitaires de l'alimentation est propice à des arbitrages de moyens pouvant s'exercer au détriment des actions correspondantes et oblige, en soi, à considérer l'existence de conflits d'intérêt, en dehors même de leur concrétisation effective.

Observation n° 9 : la politique de sécurité sanitaire des aliments repose de plus en plus pour sa mise en oeuvre sur un cadre de délégations des missions à des organismes extérieurs à l'administration elle-même. Cet agencement, qui présente des avantages, pose une série de problèmes qui, selon l'audit réalisé sur ce point par le Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER), ne sont pas tous maîtrisés.

Observation n° 10 : la traduction budgétaire des interventions des services de l'État dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments présente un déficit d'unité et de lisibilité en termes de moyens et de performances.

Observation n° 11 : la création de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) n'a pas permis à la France de se doter d'une agence unifiée spécifiquement consacrée à la sécurité sanitaire des aliments, sur le modèle de l'agence européenne.

Observation n° 12 : la composante publique de l'offre d'analyses se trouve confrontée à des difficultés sérieuses dont différents rapports d'audit ont pu utilement présenter les termes.

Observation n° 13 : dans un contexte de baisse générale des moyens , la fonction de production de sécurité sanitaire des aliments s'est déformée dans le sens d'un renforcement relatif du coût du travail par rapport aux autres composantes de cette politique, qui sont pourtant, pour nombre d'entre elles, des prolongements complémentaires naturels de l'action des effectifs rémunérés sur le budget du ministère en charge de l'agriculture.

Observation n° 14 : pour autant, la baisse des effectifs dédiés aux contrôles sanitaires dans les différents services a été considérable avec pour conséquence une réduction sélective des inspections, et, plus encore, du fait de la baisse des crédits de fonctionnement des services, des prélèvements réalisés aux fins d'analyse nécessaires à la maîtrise du système.

Observation n° 15 : dans un contexte où les effectifs de contrôle sont polarisées par la surveillance des abattoirs de bovins, au détriment d'autres maillons de la chaîne alimentaire, la France présente une situation où le taux de surveillance de cette catégorie de denrées par les forces vétérinaires ressort comme globalement satisfaisant, mais au prix d'une division du travail de contrôle qui fait jouer aux vétérinaires libéraux un rôle majeur, dont l'accomplissement, en tous points du territoire, semble compromis par l'apparition de déserts vétérinaires.

Observation n° 16 : les différentes catégories d'interventions conduites par les services sont marquées par des déséquilibres qui peuvent remettre en cause l'efficacité du système, comme l'illustre l'exemple des plans de surveillance et de contrôle.

Observation n° 17 : le rôle majeur joué par l'analyse de risques dans la détermination de la politique sanitaire des aliments peut être affecté par le défaut de représentativité des données sur lesquelles elle repose dans un contexte où, en plus de certains biais de sélection, l'ampleur des observations paraît parfois insuffisante.

Observation n° 18 : la programmation et le taux d'exécution des inspections n'assurent pas dans tous les cas une couverture suffisante des risques par les contrôles.

Observation n° 19 : les contrôles des services sur les établissements ont suivi une tendance fortement baissière ces dernières années alors même que les taux de couverture assurés au départ étaient souvent déjà très faibles.

Observation n° 20 : les prolongements donnés aux contrôles manquent de rigueur et de profondeur ; ils sont marqués par une certaine hétérogénéité que les instructions des services d'administration centrale s'attachent à corriger.

Observation n° 21 : la surveillance des produits végétaux est insuffisante.

Observation n° 22 : si la législation européenne, avec le principe de libre circulation des marchandises dans le marché unique, confère un rôle crucial à la qualité des contrôles mis en oeuvre par nos partenaires tant sur les produits importés de pays tiers que sur les produits d'origine intérieur, des contrôles internes offrent un garde-fou.

Observation n° 23 : la maîtrise sanitaire des importations en provenance de pays tiers est particulièrement robuste s'agissant des denrées animales mais doit être améliorée pour les végétaux et certains produits utilisés dans les productions agricoles (médicament vétérinaire, produits phytopharmaceutiques, aliments pour animaux...).

Observation n° 24 : le système de veille sanitaire comporte des insuffisances que les pouvoirs publics ont identifiées parmi lesquelles ressort tout particulièrement le déficit de connaissances épidémiologiques et étiologiques des pathologies dues à l'alimentation.

Observation n° 25 : alors que le CGAAER établit un soupçon de lien entre la crise de l'influenza aviaire et l'existence de « déserts vétérinaires », des déficits de moyens vétérinaires semblent peser sur la veille sanitaire dans plusieurs territoires ruraux.

Les principales recommandations

Publier une charte de la politique de sécurité sanitaire des aliments
consacrant quelques grands principes

Recommandation n° 1 : consacrer et ordonner le système de maîtrise des risques sanitaires de l'alimentation autour des principes d'exhaustivité, de réactivité et de profondeur.

Recommandation n° 2 : faire évoluer les principes applicables à la sécurité sanitaire des aliments vers la consécration d'un principe de séparation des activités de gestion et d'évaluation des risques.

Faciliter et mieux valoriser la responsabilité
de premier rang des entreprises

Recommandation n° 3 : clarifier et s'assurer de la portée opérationnelle de la responsabilité principielle des entreprises au regard de la sécurité sanitaire des aliments.

Recommandation n° 4 : systématiser et populariser les différents vecteurs d'appropriation des normes de sécurité sanitaire des aliments par les entreprises et l'ensemble des parties prenantes.

Recommandation n° 5 : veiller à une application homogène des normes dont les conditions ne sont pas remplies aujourd'hui au risque de susciter un sentiment d'iniquité.

Recommandation n° 6 : développer les analyses de risques de défauts dans la mise en oeuvre des obligations d'autocontrôle en tenant pleinement compte d'éventuels effets des variables microéconomiques.

Recommandation n° 7 : mettre à l'étude des mécanismes financiers favorisant sous certaines conditions la mise à niveau des entreprises du secteur afin qu'elles puissent satisfaire au mieux les exigences de sûreté sanitaire.

Recommandation n° 8 : conduire une concertation entre acteurs privés et publics pour avancer dans le sens de guides de bonnes pratiques et de mutualisation des données des autocontrôles dans la perspective d''améliorer l'information et d'harmoniser les pratiques des professionnels.

Recommandation n° 9 : réaliser un contrôle systématique des plans de maîtrise sanitaire (PMS) et en faire un élément à part entière de la programmation des contrôles et des suites réservées aux contrôles.

Recommandation n° 10 : exercer une vigilance renforcée sur la mise en oeuvre pratique des analyses réalisées dans le cadre des programmes d'autocontrôle des entreprises.

Recommandation n° 11 : mettre en oeuvre un système d'échanges d'informations sur les résultats des analyses d'autocontrôle entre les professionnels et l'Anses afin de constituer une base de données permettant l'analyse des risques dans une optique cognitive dont les résultats doivent être utiles aux professionnels.

Mieux valoriser les interventions publiques

Recommandation n° 12 : compte tenu des effets (distorsion compétitive et réduction des ressources disponibles pour financer la politique de sécurité sanitaire des aliments) d'une éventuelle concurrence fiscale dans ce domaine, il serait souhaitable que les prémices d'une harmonisation des principes de financement des contrôles publics puissent être suivies de développements plus concrets.

Recommandation n° 13 : engager une réflexion sur les moyens d'assurer une valorisation plus systématique des garanties sanitaires résultant des interventions publiques de maîtrise des risques tant auprès des producteurs que sur les marchés, en développant l'information.

Recommandation n° 14 : clarifier les flux de financement des différentes composantes de l'appareil de sécurité sanitaire des aliments.

Pour une meilleure intégration européenne

Recommandation n° 15 : approfondir l'intégration européenne de la politique de sécurité sanitaire des aliments.

Recommandation n° 16 : veiller à la transparence et à la mise en oeuvre des recommandations des audits réalisés par les services européens et rechercher les moyens plus systématiques de la garantir.

Recommandation n° 17 : réaliser un audit indépendant des conditions dans lesquelles les pays européens mettent en oeuvre le principe d'analyse scientifique des risques et appliquent le principe de précaution dans sa conciliation avec le principe d'innovation en appliquant cet audit à la Commission européenne elle-même.

Recommandation n° 18 : demander à la DG Santé de la Commission européenne d'établir une enquête transversale sur la réalité des potentiels de contrôle et leur exploitation dans les différents pays européens et réfléchir à la création d'une Agence de notation des pays au regard de la sécurité sanitaire des aliments.

Aller vers une organisation plus intégrée de la politique
de sécurité sanitaire des aliments

Recommandation n° 19 : assurer une gestion rigoureuse et cohérente des délégations sanitaires et, notamment, prévoir un compte rendu annuel détaillé des activités conduites par les délégataires.

Recommandation n° 20 : compléter et rendre interopérables les systèmes d'information ministériels en y intégrant les éléments pertinents relevés par l'ensemble des services administratifs (ministère de l'environnement, inspection du travail, services municipaux d'hygiène...).

Recommandation n° 21 : soumettre à une étude de préfiguration la réunion des moyens de la politique de sécurité sanitaire des aliments dans une agence publique.

Consolider les entités publiques d'analyse et de recherche

Recommandation n° 22 : reconsidérer l'attribution à l'Anses de responsabilités de gestion des produits réglementés dans le cadre d'une consécration par les principes européens de la séparation de l'évaluation des risques et de la gestion et éviter que la structure de financement de l'agence ne recèle des incitations à négliger les missions les plus coûteuses.

Recommandation n° 23 : développer l'influence scientifique de l'Anses en Europe.

Recommandation n° 24 : mettre à niveau l'influence de l'Anses comme centre de laboratoires de référence en Europe.

Recommandation n° 25 : structurer autour de l'agence une plateforme de recherche publique forte et dédiée en matière de sécurité sanitaire des aliments.

Recommandation n° 26 : mettre à niveau les capacités d'expertise du Service commun des laboratoires (SCL) dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments en le dégageant d'analyses de routine dans la mesure où cette réorientation permettrait de préserver, à tout le moins, les capacités d'analyse nécessaires à la maîtrise des risques sanitaires.

Recommandation n° 27 : redistribuer les compétences des laboratoires publics à raison d'une distinction entre missions de routine et missions de référence dans le cadre d'un examen concerté des moyens d'assurer le maillage territorial par les laboratoires d'analyse départementaux nécessaire pour prévenir une attrition subie d'une infrastructure nécessaire à la maîtrise des risques sanitaires de l'alimentation.

Améliorer la lisibilité des financements budgétaires

Recommandation n° 28 : élaborer un document de politique transversale portant sur la politique de sécurité sanitaire des aliments et, à tout le moins, un jaune budgétaire permettant de regrouper les masses budgétaires, en dépenses et en recettes, aujourd'hui dispersées au risque d'un défaut de lisibilité.

Recommandation n° 29 : regrouper les moyens de la politique publique de sécurité sanitaire des aliments dans un budget opérationnel de programme unifié, au moins pour les crédits des services déconcentrés.

Recommandation n° 30 : pour accroître la lisibilité des choix budgétaires, affecter les dépenses de personnel aux différentes catégories d'interventions mises en oeuvre dans le cadre des crédits de la politique de sécurité sanitaire de l'alimentation des différents programmes budgétaires, et, en particulier, du programme 206 de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (AAFAR) ».

Recommandation n° 31 : compléter les indicateurs de performance du programme 206 par l'élaboration d'un indice fin d'exhaustivité des contrôles.

Améliorer l'efficience du système public de maîtrise des risques sanitaires

Recommandation n° 32 : compte tenu de l'étiage atteint par les effectifs des contrôles sanitaires des différents services, qui justifie à tout le moins une pause dans les ajustements de moyens, voire un comblement des déficits les plus manifestes (surveillance des abattoirs de volailles, des végétaux, des établissements

de remise directe...) afin d'élever le niveau de surveillance dans ces domaines, rechercher des progrès de productivité dans des arbitrages organisationnels et fonctionnels devant concerner l'ensemble des infrastructures publiques de la sécurité sanitaire agroalimentaire et leurs actions.

Recommandation n° 33 : veiller à un meilleur appariement des déploiements territoriaux d'effectifs avec les enjeux du contrôle.

Recommandation n° 34 : mettre à niveau les moyens d'exercer les « compétences rares » du système de maîtrise des risques sanitaires.

Recommandation n° 35 : veiller à ce que les interventions du service national des enquêtes (SNE) de la DGCCRF conservent la nature spécifique des activités d'un service d'enquête.

Recommandation° 36 : mettre à niveau les effectifs de la brigade nationale des enquêtes vétérinaires et phytosanitaires (BNEVP) de la DGAL.

Recommandation n° 37 : veiller, dans la mesure du possible, à ce que les saisines de la BNEVP dans le cadre de sa fonction d'assistance au service public de la justice soient ciblées sur des affaires dont le classement ne soit pas une issue si fréquente.

Recommandation n° 38 : accroître le taux de réalisation des plans de surveillance et de contrôle programmés.

Recommandation n° 39 : auditer la robustesse et la significativité des échantillons prélevés dans le cadre de la mise en oeuvre des plans de surveillance et de contrôle au regard des critères d'une analyse de risques fiable et en tirer toutes les conséquences sur la programmation des contrôles.

Recommandation n° 40 : explorer les voies d'optimisation des moyens mis en oeuvre dans le cadre de la politique de sécurité sanitaire des aliments, notamment au sein du programme 206, pour préserver l'intégrité des missions de contrôle de la sûreté sanitaire des aliments.

Recommandation n° 41 : rechercher des marges d'évolution des contrôles, notamment en recherchant dans le cadre européen les voies d'une optimisation des moyens consacrés aux des plans de surveillance et de contrôle pour permettre une meilleure adéquation avec l'analyse nationale des risques et les priorités nationales qu'elle doit pouvoir, à bon droit, intégrer, mais aussi par le développement de voies innovantes de contrôle prenant en compte les engagements et les données relatives aux établissements.

Recommandation n° 42 : réévaluer le partage des surveillances sanitaires entre les produits végétaux et les denrées animales en fonction de la réalité des risques.

Recommandation n° 43 : placer à un haut niveau la vigilance de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) sur les problématiques de sécurité sanitaire des aliments.

Recommandation n° 44 : respecter les fréquences de contrôle fixées par la DGCCRF.

Recommandation n° 45 : fixer une fréquence plancher aux contrôles, tout en la raccourcissant pour les établissements présentant des risques plus élevés.

Recommandation n° 46 : mettre réellement en oeuvre les principes de programmation des enquêtes de la DGCCRF fondés sur l'analyse de risques.

Recommandation n° 47 : améliorer l'information sur le niveau du plan de charge de la DGCCRF dans le domaine de la sécurité sanitaire de l'alimentation et sur les prolongements réservés à ses interventions. Le cas échéant, mettre en oeuvre une politique plus systématique de suites.

Recommandation n° 48 : combler les trous du contrôle résultant notamment des nouvelles formes de commercialisation des aliments par voie numérique.

Recommandation n° 49 : veiller à l'application de l'instruction technique du directeur général de l'alimentation destinée à garantir l'application systématique de suites dans le cadre des contrôles mettant en évidence des non conformités.

Recommandation n° 50 : réunir les conditions d'une harmonisation des suites coercitives données aux contrôles.

Recommandation n° 51 : définir une politique pénale harmonisée dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments.

Recommandation n° 52 : développer l'information sur les mesures de gestion mises en oeuvre dans le prolongement des plans de surveillance et de contrôle. Confier un audit sur ce point au CGAAER.

Recommandation n° 53 : donner toute son efficacité au financement des objectifs de sobriété en produits phytopharmaceutiques dessinés par le plan Ecophyto.

Recommandation n° 54 : réaliser un audit européen permanent des principaux points d'entrée des produits importés en provenance de pays tiers et en assurer une publication actualisée en continu.

Renforcer la veille sanitaire dans toutes ses dimensions

Recommandation n° 55 : donner ses prolongements au plan interministériel de renforcement de la veille sanitaire publié en décembre 2014 qui doit être approfondi dans le sens d'une meilleure efficience du dispositif.

Recommandation n° 56 : conduire un retour d'expérience rigoureux portant sur les circonstances apparemment diverses qui ont pu entraîner le déclenchement et l'aggravation de la crise d'influenza aviaire.

Recommandation n° 57 : renforcer tout particulièrement les moyens d'analyse de la prévalence des pathologies de santé publique liées à l'alimentation.

Recommandation n° 58 : développer les études sur l'impact monétaire des différentes composantes des pathologies sanitaires liées à l'alimentation.

Recommandation n° 59 : consacrer la sécurité sanitaire des aliments comme une priorité à part entière de la stratégie nationale de recherche.

Recommandation n° 60 : recenser les situations de déficit local de l'offre vétérinaire et mettre en oeuvre une politique de lutte contre les « déserts vétérinaires ».

Recommandation n° 61 : veiller à ce que l'État assume avec régularité ses obligations sociales envers les vétérinaires qu'il mandate.

Pour une politique de sécurité sanitaire des aliments « zéro défaut »

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

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