ANNEXE 2 - PRÉSENTATION DU SYSTÈME GLOBAL DE SURVEILLANCE SANITAIRE DES ANIMAUX ET DES VÉGÉTAUX
I. Ressources consacrées à la surveillance des risques sanitaires
Dotation budgétaire (LFI 2016 / PLF 2017)
Diverses actions du programme 206 « sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » portent des crédits consacrés à la surveillance des risques sanitaires, que ce soit les risques sanitaires pour les végétaux (organismes nuisibles), pour les animaux (maladies animales) ou pour la santé publique (zoonoses et alimentation).
L'ensemble de ces crédits, hors dépenses de personnel , ventilés par secteur sont les suivants.
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Surveillance des risques sanitaires |
LFI 2016 |
PLF 2017 |
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AE, en M€ |
AE, en M€ |
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Surveillance des risques pour la santé des végétaux ( surveillance des organismes nuisibles et inspections des végétaux pour la délivrance du passeport phytosanitaire européen) |
2,2 |
2,4 |
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Surveillance des risques pour la santé des végétaux ( délégations aux organismes à vocation sanitaire, notamment les FREDON) |
12,5 |
12,1 |
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Contrôle des pratiques agricoles de la production des végétaux ( plans de surveillance et plans de contrôle pour rechercher les résidus de pesticides) |
1,5 |
1,5 |
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Surveillance des maladies animales (surveillance de toutes maladies et espèces confondues, hors ESST) |
14,6 |
16,4 |
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Surveillance des enc éphalopathiesspongiformes subaiguës transmissibles (encéphalopathie spongiforme bovine, ESB, et tremblante) |
16,1 |
16,4 |
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Visites sanitaires en élevage |
15,3 |
14,1 |
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Contrôle de l'alimentation animale et du médicament vétérinaire (plans de surveillance et plans de contrôle, plan Ecoantibio) |
12,2 |
12,3 |
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Inspection sanitaire ( en abattoir et dans les autres établissements, hors frais de matériel) |
3,6 |
3,6 |
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Surveillance et lutte contre les zoonoses de la chaîne alimentaire |
1,1 |
1,1 |
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Surveillance de la contamination des denrées et gestion des alertes (plans de surveillance et plans de contrôle, gestion des toxi-infections alimentaires collectives) |
2,1 |
2,0 |
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Appui à la gestion des risques sanitaires (dont étude des risques émergents et surveillance de risques liés aux ressources aquacoles) |
3,4 |
4,4 |
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SIVEP - Inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières |
1,2 |
1,2 |
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BNEVP - Brigade nationale d'enquêtes vétérinaires et phytosanitaires |
0,4 |
0,4 |
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TOTAL |
93,0 |
87,6 |
II. Architecture de la surveillance dans le domaine végétal
La surveillance biologique du territoire (SBT) dans le domaine végétal est organisée depuis plusieurs décennies pour connaître la situation phytosanitaire du territoire, améliorer le raisonnement des méthodes de lutte contre les organismes nuisibles aux végétaux, s'assurer du caractère indemne ou faiblement contaminé du territoire vis-à-vis d'organismes réglementés et/ou émergents en France, dans l'Union européenne ou dans les pays tiers importateurs de nos produits végétaux, et enfin de détecter et suivre l'apparition éventuelle d'effets non intentionnels des pratiques agricoles sur l'environnement, notamment sur la faune et sur la flore.
La mise en place en 2010 du réseau d'épidémiosurveillance est complété, pour la surveillance des organismes nuisibles réglementés ou émergents, par des plans de surveillance spécifiques , ainsi que par la mise en place d'un réseau dédié au suivi de l'état de santé des forêts.
- Réseaux d'épidémiosurveillance
Le réseau d'épidémiosurveillance dans le domaine végétal est constitué aujourd'hui de plus de 16 000 parcelles et mobilise environ 4 000 observateurs . Il implique les principaux acteurs de la protection des végétaux : exploitants agricoles, instituts techniques, coopératives, négociants, chambres d'agriculture et fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles (FREDON).
Le réseau publie près de 3 400 bulletins de santé du végétal (BSV) chaque année dans le but d'informer les agriculteurs en temps réel sur la situation phytosanitaire en France et son évolution. Ils peuvent ainsi ajuster plus efficacement les traitements utilisés sur leurs cultures.
Ce réseau est financé dans le cadre du plan Ecophyto par la redevance pour pollutions diffuses .
En outre, le MAAF gère un dispositif de surveillance, de diagnostic et de conseil phytosanitaire pour la forêt, confié au département de la santé des forêts (DSF) placé au sein de la direction générale de l'alimentation. Il s'appuie sur un réseau de plus de 200 forestiers de terrain , les « correspondants-observateurs », qui travaillent dans différents organismes (office national des forêts, centre national de la propriété forestière ou services déconcentrés du MAAF). Ceux-ci effectuent des observations phytosanitaires dans le cadre de leurs missions usuelles, et participent à des plans de surveillance spécifiques.
- Suivi des effets non intentionnels des pratiques agricoles
Depuis mars 2012, le réseau d'épidémiosurveillance dans le domaine végétal couvre également le suivi des effets non intentionnels des pratiques agricoles sur l'environnement.
Ces évolutions répondent à la volonté de vérifier la pertinence, l'efficacité et l'impact des mesures de gestion des risques phytosanitaires mises en oeuvre vis-à-vis de la production végétale primaire, mais aussi vis-à-vis de l'environnement. Cela concerne à la fois le suivi de l'apparition des résistances aux produits phytopharmaceutiques (400 échantillons analysés par an), et le suivi de 4 groupes d'espèces indicateurs de biodiversité (flore de bord de champ, vers de terre, coléoptères de bord de champ et oiseaux), sur 500 parcelles fixes faisant l'objet d'un enregistrement exhaustif des pratiques et d'une caractérisation des paysages.
- Surveillance des organismes nuisibles réglementés ou émergents
A) Une surveillance générale des lieux de production et de revente des végétaux sensibles
Conformément à la réglementation européenne en vigueur, les agents des services officiels de contrôle en charge de la protection des végétaux réalisent chaque année au moins une inspection dans tous les établissements et exploitations de production soumis au dispositif de passeport phytosanitaire européen, afin de vérifier le caractère indemne des végétaux concernés vis-à-vis des organismes nuisibles aux végétaux réglementés correspondants.
Les contrôles visent par ailleurs à s'assurer de la bonne conduite interne de ces établissements, qui peut être formalisée à travers des « Plans de maîtrise phytosanitaire » élaborés par les exploitants.
Ces contrôles sont effectués par les services de l'État, hormis les semences et plants pour lesquels les contrôles ont été délégués aux organismes officiels en charge de la certification de ces matériels : FranceAgriMer pour les matériels de reproduction de la vigne, le CTIFL pour les matériels de reproduction fruitiers, le GNIS-SOC pour les semences agricoles et les autres plants.
Plus de 3 500 établissements producteurs ont été ainsi contrôlés par les services de l'État en 2014.
Dans le même cadre, plus de 2 500 établissements revendeurs non producteurs, sont soumis à des contrôles avec des fréquences variables (une fois par an, tous les 3 ans, voire fréquence moindre) selon la nature des végétaux détenus et les exigences réglementaires correspondantes.
B) Des plans spécifiques à certains organismes nuisibles réglementés d'intérêt prioritaire
Chaque année, les services de l'État ou leurs délégataires (FREDON, ONF, CNPF) mettent en oeuvre des plans de surveillance spécifiques à certains organismes nuisibles aux végétaux, jugés prioritaires parmi les 300 organismes nuisibles réglementés , du fait de leur impact potentiel majeur sur les capacités de production, sur l'environnement ou sur le patrimoine végétal : Xylella fastidiosa , nématodes à galles, nématodes à kystes de la pomme de terre, pourriture brune et pourriture annulaire de la pomme de terre, mildiou du tournesol, nématode du pin, capricorne asiatique, cynips du châtaignier, charançon rouge du palmier, bactériose du kiwi, flavescence dorée de la vigne, PSTVd, virus de la mosaïque du pépino, etc.
La très grande majorité de ces plans de surveillance sont des plans pérennes faisant l'objet, si nécessaire, de certaines adaptations. Il en a été ainsi du plan de surveillance visant Xylella fastidiosa qui a été fortement renforcé en 2015. Néanmoins, de nouveaux plans, le cas échéant prévus pour une seule campagne, sont régulièrement élaborés et mis en oeuvre en fonction des émergences ou du fait de phénomènes exceptionnels.
L'élaboration et la réalisation de ces plans de surveillance peuvent répondre à des obligations européennes (par exemple, pour le nématode du pin) ou correspondre à des initiatives purement nationales (par exemple, pour les nématodes à galles).
C) Des dispositifs particuliers de surveillance pour certains organismes nuisibles réglementés
Au-delà des plans de surveillance mis en oeuvre par les services de l'État et leurs délégataires sur certains organismes nuisibles, des dispositifs complémentaires de surveillance répondant à d'autres types d'organisation peuvent être mis en place. Ainsi, dans le cadre de la surveillance du virus de la sharka qui touche les arbres fruitiers à noyaux, en complément de la surveillance des pépinières et de leur environnement réalisée par les services de l'État ou leurs délégataires, la surveillance des arbres (notamment en verger mais aussi chez les particuliers) est confiée aux groupements ou fédérations de groupements de défense contre les organismes nuisibles (FREDON). La programmation et le bilan de cette surveillance se font cependant sous le contrôle des services de l'État.
III. Architecture de la surveillance dans le domaine animal
La surveillance épidémiologique est la base de toute politique de prévention et de lutte contre les maladies animales . Elle vise à fournir des informations et des analyses précises et fiables sur la situation et l'évolution épidémiologique des maladies présentes. Elle permet d'exercer une vigilance vis-à-vis de l'introduction de maladies qui menacent le territoire ou de la réémergence de maladies éradiquées.
Si la situation sanitaire de notre pays en matière de santé animale était favorable en 2014, elle a fortement évolué en 2015 avec la ré-émergence du sérotype 8 de la fièvre catarrhale ovine et la détection, dans les élevages de palmipèdes du sud-ouest, du virus de l'influenza aviaire. En outre, la présence de la peste porcine africaine et de la dermatose nodulaire contagieuse des bovins dans l'est de l'Union européenne doit inciter à la plus grande vigilance.
Les enjeux liés à la santé animale ont en effet évolué au cours des vingt dernières années, en lien avec les progrès réalisés dans la lutte contre les principales maladies du bétail et de nombreuses émergences récentes entraînant des pertes économiques lourdes ou un risque zoonotique.
La reconnaissance de la France comme pays officiellement indemne d'un grand nombre de maladies contagieuses (tuberculose bovine, brucellose, fièvre aphteuse ou rage, par exemple) a permis de faire évoluer les objectifs vers la vigilance face à l'introduction de maladies désormais exotiques (fièvre aphteuse ou rage) ou nouvelles (maladies vectorielles notamment) et qui ont souvent un impact en santé publique (plus de 70 % des agents pathogènes émergents sont zoonotiques). Les évolutions multiples, que ce soit de la société ou de l'environnement, conduisent également à identifier de nouveaux risques, tels que ceux représentés par la faune sauvage ou les nouveaux animaux de compagnie.
Dans le domaine de la santé animale, la surveillance s'organise autour de trois dispositifs :
- la déclaration obligatoire de certaines maladies ou symptômes ;
- la qualification pour accéder à des débouchés commerciaux ;
- les programmes de dépistage ou de surveillance .
1. La déclaration obligatoire concerne tous les dangers sanitaires réglementés par l'État. Elle s'adresse aux propriétaires ou détenteurs d'animaux ainsi qu'à un certain nombre de personnes susceptibles d'avoir connaissance d'informations sanitaires sur le danger considéré. Ce type de dispositif constitue une surveillance, dite événementielle car personne ne maîtrise le moment où une déclaration est faite. Cette surveillance permet de déclencher des mesures d'investigations diagnostiques ou épidémiologiques, à la charge de l'État, assorties de mesures conservatoires de police sanitaire. Ce type de surveillance pour être fonctionnel doit être précoce et mobiliser les personnes concernées, notamment les éleveurs et les vétérinaires. Un certain équilibre doit être conservé de sorte que la proportionnalité entre les mesures de police sanitaire et le risque à gérer soit préservée.
2. La qualification peut concerner des dangers sanitaires réglementés par l'État ou des dangers faisant l'objet de programmes collectifs volontaires portés par les organisations professionnelles.
Elle concerne des animaux, des élevages, des zones géographiques ou des ensembles d'élevages (compartiments) qui à la vue de certaines pratiques et d'une évaluation initiale se voient attribuer un statut sanitaire. L'obtention des qualifications est assujettie à une surveillance initiale et périodique d'un ou plusieurs dangers considérés. Dans certains cas il peut également s'agir de symptômes non spécifiques comme la mortalité.
Les qualifications sont nécessaires pour obtenir des débouchés commerciaux pour les animaux ou leurs produits (lait, viande, semence...) et les frais de dépistage induits par l'acquisition et le maintien des qualifications sont à la charge des professionnels. En cas d'observations sanitaires défavorables portant sur des maladies réglementées, les élevages sont soumis à des mesures d'investigations diagnostiques ou épidémiologiques, à la charge de l'État, assorties de mesures conservatoires de police sanitaire. Ce type de surveillance permet aux gestionnaires des qualifications, État ou organisations professionnelles, de définir les modalités et la périodicité de l'activité de surveillance et a été par le passé régulièrement mis en place pour mener des plans d'assainissement contre certaines maladies (tuberculose, brucellose...).
3. Les programmes de dépistage ou de surveillance sont des activités de surveillance ponctuelles ou continues visant à détecter la présence d'une maladie dans une population sans qu'il y ait de notion de qualification . Ces programmes peuvent avoir pour objet de détecter tous les cas ou d'estimer un niveau d'infection (exemple d'enquêtes sur l'influenza aviaire faiblement pathogène). Ils visent des dangers réglementés ou non. Ces programmes sont généralement financés par l'État, parfois avec le soutien de cofinancements européens, lorsqu'ils portent sur des dangers de catégorie 1 ou sur des maladies présentant un potentiel zoonotique ou émergent (virus influenza porcin, maladie de Schmallenberg). Ces programmes permettent aux gestionnaires de définir les conditions de collecte des informations, qui peuvent reposer sur une déclaration de symptômes suspects ou sur une collecte systématique de prélèvements à analyser.
L'inspection dans certains points sensibles, en particulier les abattoirs et les postes frontaliers où une inspection permanente est mise en oeuvre, relève de ce type de surveillance . En cas d'observations sanitaires défavorables portant sur des maladies réglementées, les élevages sont soumis à des mesures d'investigations diagnostiques ou épidémiologiques, à la charge de l'État, assorties de mesures conservatoires de police sanitaire.
Pour compléter ces grands types d'activités, des dispositifs de surveillance syndromique sont à l'étude pour détecter grâce à des traitements statistiques spécifiques des alertes à partir de flux de données réguliers, par exemple des pics de mortalité à partir des informations de collecte de cadavres en élevage.
D'un point de vue organisationnel, ces dispositifs, lorsqu'ils concernent des dangers réglementés, sont définis au niveau national par la Direction générale de l'alimentation, souvent en déclinaison de mesures européennes, et sont mises en oeuvre par les services déconcentrés départementaux avec l'appui de partenaires (organisation professionnels, vétérinaires, laboratoires d'analyse). Lorsque ces dispositifs concernent des dangers non réglementés, la nouvelle organisation sanitaire prévoit que l'initiative provienne des organisations professionnelles régionales, avec une harmonisation nationale (mais ce fonctionnement n'est pas encore opérationnel). Jusqu'à présent, l'initiative professionnelle était départementale ou nationale.
La conception, l'animation, la valorisation des données collectées et l'évaluation continue des dispositifs ont été améliorées avec la mise en place récente (2011) de la Plateforme nationale d'épidémiosurveillance en santé animale (Plateforme-ESA). Cette plateforme regroupe au niveau national les principaux acteurs publics et privés de la surveillance en santé animale dans une perspective de mise en commun des pratiques et des compétences aboutissant à accroître la confiance entre les différents partenaires. Ce regroupement a montré une grande efficacité lors de l'apparition soudaine du virus de la maladie de Schmallenberg et contribue sur tous les domaines qu'il aborde à améliorer les dispositifs ou à identifier des marges d'amélioration. De nouveaux partenaires ont souhaité s'associer à la Plateforme-ESA. Une mission du CGAAER a été lancée en 2015 afin de pérenniser la Plateforme ESA et de la faire évoluer. L'ordonnance d'habilitation prévue par la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (LAAAF) permettra le cas échéant de procéder aux adaptations législatives nécessaires.