D. REGARD SUR LE CONTRÔLE DES PRODUITS IMPORTÉS
Le rapport sur la politique de sécurité sanitaire des aliments de juin 2014 avait jugé que le contrôle des importations était trop peu encadré alors que les statistiques douanières témoignent de l'ampleur des volumes importés (28 millions de tonnes dont 78 % de l'Union européenne).
Si la place de ces produits dans la consommation alimentaire ne peut être estimée précisément, elle gagne en importance.
1. Une réglementation des échanges internationaux complexe qui repose sur une solidarité sanitaire entre pays européens
La complexité des principes et règles applicables aux échanges internationaux de produits alimentaires doit être d'emblée relevée et n'entre pas dans la perspective du présent rapport d'exposer la totalité des règles applicables aux différents produits,
Très encadré par la législation européenne, le commerce international des produits alimentaires est soumis à différents régimes qui dessinent une grande division entre les produits dits « introduits » lorsqu'ils viennent de l'Union européenne (UE) et les produits dits « importés » quand ils sont issus de pays extérieurs à l'Union européenne mais aussi entre les produits selon leur nature (animale ou non).
Les traits saillants des dispositifs de contrôles des échanges internationaux consistent dans la solidarité entre pays européens sur laquelle ils reposent mais aussi sur la recherche d'un équilibre entre liberté du commerce et maîtrise des risques sanitaires.
En application de la liberté des échanges qui s'applique dans le cadre du marché unique européen, le principe est que le commerce intra européen des produits alimentaires est libre, les marchandises circulant sans contrôle au sein de l'UE, sous réserve toutefois de disposer, pour certains d'entre eux de documents permettant d'en assurer la traçabilité.
Cependant, cette règle douanière n'exclut pas que des contrôles sanitaires puissent intervenir dans le but de vérifier la conformité des produits à la législation sanitaire même pour les produits provenant des pays de l'UE.
C'est le cas lorsque des mesures d'urgence touchant certains produits sont décidées par la Commission européenne ou lorsqu'un pays fait jouer sa clause de sauvegarde s'agissant de certains produits.
Par ailleurs si le principe de libre circulation confère une importance décisive à la qualité des systèmes nationaux de maitrise des risques sanitaires dans les différents pays européens, il existe des garde-fous.
Des obligations spéciales sont prévues en matière d'exportations intra européennes.
Par exemple, s'agissant des denrées animales, le pays de l'Union européenne d'expédition doit veiller à ce que les exportateurs respectent les exigences vétérinaires à tous les stades de la production, du stockage, de la commercialisation et du transport des produits. Le pays de l'UE d'origine sanctionne toute infraction, en particulier lorsqu'il est constaté que les documents ne correspondent pas à l'état réel des produits ou que les produits ne sont pas conformes aux règles sanitaires.
Enfin, une défaillance constatée dans un pays partenaire reste susceptible d'être rattrapée par le système de contrôle du pays d'introduction dans le cadre général de ses actions de contrôle mais aussi dans le cadre de contrôles particuliers, dits « contrôles de destination » peuvent être effectués dans les établissements destinataires des produits importés ou introduits, y compris pour des produits en provenance de la communauté.
Il n'en reste pas moins que la sécurité sanitaire des aliments importés repose étroitement sur la qualité des systèmes de maîtrise du risque sanitaire mis en oeuvre en Europe ainsi que sur la qualité des contrôles à l'importation réalisés par nos partenaires aux frontières de l'UE.
Compte tenu des éléments de parangonnage évoqués plus haut, des progrès s'imposent, tandis que l'UE devrait diligenter une inspection systématique des procédures mises en oeuvre dans les grands points d'entrée en Europe des marchandises alimentaires et en assurer une publication régulièrement actualisée.
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Observation : si la législation européenne, avec le principe de libre circulation des marchandises dans le marché unique, confère un rôle crucial à la qualité des contrôles mis en oeuvre par nos partenaires tant sur les produits importés de pays tiers que sur les produits d'origine intérieur, des contrôles internes offrent un garde-fou. |
Quant aux denrées importées de l'extérieur du territoire européen, les réglementations diffèrent selon la nature des produits 39 ( * ) .
Les contrôles vétérinaires applicables aux échanges de denrées animales entre pays de l'Union européenne sont encadrés par une directive (89/662/CEE) présentée comme ayant pour objectif final de faire en sorte que ces contrôles aient lieu dans le pays d'expédition plutôt qu'aux frontières internes de l'UE ou dans le pays de destination.
Par ailleurs, une stratégie préventive est privilégiée. Tout ce qui n'est pas autorisé est interdit.
Dans ce cadre, le contrôle sanitaire est obligatoire et général dans le cas de l'importation de produits animaux ou d'origine animale.
Ce principe rigoureux voit son efficacité dépendre de la qualité des listes établies dans le cadre de l'analyse des informations recueillies par les services européens 40 ( * ) .
Par contraste, en matière d'importation de produits non animaux, tout ce qui n'est pas interdit est autorisé.
Pourtant, les autorités communautaires fixent une liste de couples produits/pays, qui sont soumis à contrôle renforcé, liste qui est actualisée trimestriellement.
Dans ce cadre, la plupart des produits végétaux (70 % des volumes importés selon la DGAL) pouvaient être introduits sans contrôle dans le cadre d `une stratégie dite réactive.
La France semble avoir plaidé avec succès pour un alignement de la réglementation des importations de produits végétaux permettant, comme pour les denrées animales, d'élaborer des listes d'exportateurs autorisés à raison des garanties présentées par eux.
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Recommandation : réaliser un audit permanent des principaux points d'entrée des produits importés en provenance de pays tiers et en assurer une publication actualisée en continu. |
2. Les contrôles des produits d'origine étrangère, des résultats difficiles à interpréter, des moyens difficiles à calibrer
Le contrôle sanitaire prévoit un contrôle documentaire, un contrôle d'identité et un contrôle physique.
Dans certains cas, le contrôle documentaire d'une part, et les contrôles d'identité et physique, d'autre part, peuvent être découplés.
Le contrôle sanitaire préalable au dédouanement se déroule dans des points d'inspection frontaliers (PIF) pour les produits d'origine animale et les animaux vivants (au nombre de 28) et dans des points d'entrée désignés 41 ( * ) (il existe 19 PED) pour certains produits d'origine non animale - les aliments pour animaux d'origine non animale - soumis à contrôle. Par ailleurs, 34 points d'entrée communautaires (PEC) sont désignés pour les importations de végétaux et de produits végétaux . Ces points sont désignés par les autorités sanitaires compétentes et agréés par la Commission.
Enfin, il faut rappeler l'éventualité de contrôles à destination peuvent être pratiqués.
a) La fragmentation des administrations chargées du contrôle
Comme c'est la règle dans le domaine de la politique de sécurité sanitaire des aliments, la responsabilité administrative des contrôles est fragmentée.
(1) La douane intervient pour l'essentiel en seconde main dans le cadre de contrôles documentaires
Le rapport mentionné faisait ressortir l'importance des moyens engagés par la direction générale des douanes et des droits indirects et mentionnait des statistiques semblant accréditer les performances du contrôle.
Il n'en concluait pas moins qu'au vu de la nature des contrôles réalisés, généralement des produits alimentaires transportés par des voyageurs et détectés à leur arrivée sur le territoire, les contrôles sur les importations proprement dites réalisés par les services douaniers étaient très faibles , poursuivant en affirmant qu'ainsi « le contrôle en matière de sécurité sanitaire des aliments repose donc en fait pour l'essentiel sur les contrôles menés par la DGAL et la DGCCRF ».
De fait, les contrôles effectués par les services douaniers, qui interviennent après l'intervention des contrôles sanitaires proprement dits, sont essentiellement des contrôles documentaires et ne s'accompagnent apparemment que rarement de contrôles physiques de la cohérence entre les documents présentés et les marchandises. Les contrôles réalisés par les services de la DGDDI sont encore moins des contrôles par échantillon suivis d'analyses sanitaires.
Le taux de contrôles physiques de la DGDDI serait assez largement inférieur à 5 %.
Les contrôles sanitaires sont donc principalement réalisés par la DGAL et la DGCCRF selon une division qui voit la DGCCRF exercer sa compétence sur les denrées végétales, considérées sous l'angle de la protection de la santé du consommateur, la DGAL contrôlant tout le reste, y compris les denrées végétales, mais vues sous l'angle de la santé des matières premières.
(2) La DGCCRF, des résultats mais sur une assiette très réduite
La DGCCRF indique déployer un dispositif spécifique s'agissant du contrôle à l'importation des denrées alimentaires identifiées comme denrées à risques suite à une analyse partagée au plan de l'Union européenne. Les denrées en question feraient l'objet d'un contrôle systématique en amont du contrôle douanier. En cas de non-conformité, les denrées sont détruites ou réexpédiées vers le pays d'origine. Le contrôle consiste en une analyse documentaire sur chaque lot de marchandises importé et un contrôle d'identité et physique consistant en prélèvement pour analyse, selon une fréquence déterminée par les textes applicables, variant de 5 à 100 % des lots. En 2015, 14 297 lots ont été notifiés aux PED/PID français tandis que 1 728 lots ont fait l'objet d'un contrôle physique.
Sur l'ensemble des lots contrôlés, 94 ont été déclarés non conformes : 3 à la suite du contrôle documentaire, 1 à la suite du contrôle d'identité et 90 à la suite du contrôle physique (54 en raison de leur teneur en résidus de pesticides, 31 en raison de leur teneur en aflatoxines, 3 en raison de leur teneur en sulfites et 2 en raison de la présence de salmonelles).
Le taux de non-conformité global à la suite du contrôle physique est de 5 % . Néanmoins, pour certaines denrées, un taux de non-conformité supérieur à 10 % a été mis en évidence.
Ces données conduisent la DGCCRF à évoquer un « contrôle intensif à l'importation » dans ses opérations de communication.
Il convient de rappeler que les assiettes de contrôle auxquelles la DGCCRF se réfère pour communiquer sur ses résultats sont particulièrement étroites puisqu'elles ne recouvrent que les « contrôles renforcés » et les mesures d'urgence 42 ( * ) . Le passage à une politique de contrôle plus systématique des importations de végétaux devrait se traduire par des besoins renouvelés de capacités de contrôle. Il faut rappeler que la DGCCRF ne mobilise qu'une dizaine d'agents pour assurer ses contrôles à l'importation 43 ( * ) .
(3) Les contrôles de la DGAL, des résultats difficiles à interpréter
S'agissant des contrôles réalisés par la DGAL sur les produits d'origine étrangère, on peut les appréhender à partir de deux catégories différentes : les contrôles réalisés dans la cadre des points d'entrée ; les « contrôles à destination ».
Les premiers sont conduits par le service national d'inspection vétérinaire et phytosanitaires aux frontières (SIVEP) ; les seconds par les services intérieurs. Ces derniers contrôlent des produits importés aussi bien que des produits introduits à partir d'autres pays européens.
Les chiffres mentionnés par le rapport de juin 2014 conduisaient à faire ressortir une répartition peu équilibrée entre les contrôles aux postes d'inspection frontaliers (les PIF), qui concernent principalement les denrées animales et les produits en provenance de pays tiers (extérieurs à l'Union européenne) qui avaient concerné 47 568 lots (dont 42 368 constitués de denrées d'origine animale) et les contrôles à destination , qui portent surtout sur des produits introduits à partir de l'UE, dont le nombre était passé de 1 311 (pour 3 422 établissements enregistrés) en 2011 à 1 031 en 2012 et 941 en 2013.
Par ailleurs, il faut prendre en compte une tendance à la réduction du nombre des contrôles, dont l'origine mériterait d'être précisée 44 ( * ) , que semblent attester les données publiées par le ministère de l'agriculture.
En 2015 , 3 300 animaux vivants ont été contrôlés ainsi que 38 000 lots de produits d'origine animale (pour un total de 41 300 lots contrôlés qui prolongent une tendance baissière du nombre des contrôles ) tandis que, s'agissant des aliments pour animaux d'origine non animale, 2 300 contrôles ont été conduits auxquels il convient d'ajouter 37 500 contrôles portant sur des produits végétaux.
Dans ce contexte, un certain nombre d'interrogations s'imposent .
En premier lieu, peut ressortir l'impression que le ciblage des contrôles serait perfectible .
En effet, les résultats des contrôles ne font pas ressortir un taux de non-conformité supérieur lors des contrôles aux PIF par rapport aux contrôles à destination. Au contraire, le taux de produits refusés ressort comme faible (324 lots sur les 47 568 lots contrôlés soit un niveau de l'ordre de 0,7 % et, pour 2015, 342 refus d'entrée pour 41 300 lots contrôlés). Une forme de stabilité des refus d'entrée sur le territoire se dégage en dépit d'une baisse sensible des contrôles.
De leur côté, les contrôles à destination, qui mobilisent beaucoup moins de moyens, mettent en évidence des taux relativement importants de non-conformités.
Le rapport mentionné remarque que cette situation s'impose alors même que les contrôles en question sont aléatoires et il rappelle les données présentées dans le rapport public annuel de 2014 de la Cour des comptes en ce qui concerne les non-conformités relevées par la DGAL dans le cadre de ses contrôles sur les produits importés de l'Union européenne : 17 % pour les viandes fraîches de boucherie, 13 % pour les viandes fraîches de volaille, 25 % pour les produits à base de viande, 21 % pour le lait cru ou traité thermiquement et les produits à base de lait.
Au total, plus de 5 % des contrôles conduisent à relever des anomalies physiques (par examen visuel notamment), 4,5 % des anomalies d'identité, 3,2 % des anomalies documentaires et 1 % des anomalies liées aux formalités administratives (soit un taux de non-conformité atteignant 9,7 % ).
Cependant, il serait précipité de conclure de ces données à une radicale inadéquation des orientations données aux contrôles aux frontières, d'autant que ceux-ci résultent pour beaucoup d'obligations communautaires. En effet, il n'y a pas nécessairement d'équivalence entre les motifs des refus d'entrée sur le territoire et les non-conformités constatées dans le cadre des contrôles à destination, celles-ci pouvant tenir à des règles formelles (mais, pour autant, importantes) comme les obligations documentaires.
Par ailleurs, en second lieu, il faut prendre en considération la structure des contrôles à destination et s'interroger sur son adéquation avec les résultats de ces contrôles.
La part des contrôles à destination selon les principaux pays de provenance des produits s'établit comme suit : Espagne 16,1 %, Pays-Bas 14,2 %, Italie 12,5 %, Allemagne 12,2 % et Belgique 9,8 %.
Les anomalies constatées lors des « contrôles à destination » se concentrent de fait sur les importations en provenance de Pologne (31 %), d'Allemagne (13 %) et d'Espagne (12 %), ces trois pays totalisant de l'ordre de 50 % des non-conformités détectées. La cohérence entre les anomalies constatées sur les produits selon leur origine et la programmation des contrôles à destination n'apparaît pas fondamentalement remise en cause mais, outre qu'il est toujours possible de rapprocher les opérations des enseignements de l'analyse de risques, les constats effectués sur la concentration des non conformités sur certaines provenances devraient inviter à entreprendre les actions complémentaires nécessaires pour normaliser certaines situations.
Enfin, il est intrigant d'observer l'existence d'un écart entre les anomalies observées aux points d'inspection aux frontières et celles que révèlent les contrôles sur les produits importés de l'Union européenne d'autant plus que le sens de cet écart est plutôt contre-intuitif .
Sur ce point, la rigueur des règles appliquées aux importations en provenance de pays tiers (en particulier, pour les denrées animales) beaucoup plus forte que pour les produits introduits à partir des pays européens eux-mêmes, peut constituer une explication. 45 ( * )
Néanmoins, il est justifié de rechercher si le taux relativement élevé des non conformités constatées sur les produits d'origine européenne n'est pas en relation avec des produits importés de l'extérieur de l'UE mais mis en circulation comme produits européens après leur entrée sur le territoire de l'UE.
b) Les aliments pour animaux : un contrôle à améliorer
Les audits effectués par les services de contrôle européens sur le système de contrôle français révèlent parfois des lacunes dans l'exercice du contrôle.
Dans le domaine des aliments pour animaux, un audit de la direction générale santé de l'Union européenne, clôturé le 2 février 2016, s'est conclu par une appréciation faisant ressortir que, « dans l'ensemble, que les dispositions prises pour l'enregistrement et l'inscription sur une liste des représentants d'établissements de pays tiers qui exportent des additifs, des prémélanges et des aliments composés pour animaux vers l'UE satisfont généralement aux prescriptions en la matière ».
Toutefois, des éléments moins satisfaisants ont pu être relevés.
Avant de les indiquer, il convient de préciser que les produits en cause font l'objet d'une réglementation européenne transitoire (un transitoire durable puisque les dispositions censées valoir en régime permanent ont été prévues par une directive 98/51/CE, en particulier, l'établissement d'une liste européenne de pays tiers et d'établissement de pays tiers autorisés) qui instaure une obligation d'enregistrement d'un représentant des entités exportant vers l'UE capables de présenter des garanties de conformité avec la législation de l'UE.
Par ailleurs, les échanges concernés méritent quelques précisions sur leur ampleur et les pays de provenance.
En 2014, selon les informations obtenues par les autorités compétentes au moyen du système expert de contrôle des échanges (TRACES), 208 746 tonnes d'aliments pour animaux d'origine non animale (principalement des additifs et des prémélanges) sont arrivées en France, répartis en 1 300 lots. Parmi ces lots, 41 % provenaient de Chine, 10 % des États-Unis d'Amérique, 9 % d'Inde et 8 % du Canada.
Pour 2015, les chiffres indiquaient que 217 267 tonnes avaient été réparties en 1 244 lots, dont 42 % provenaient de Chine, 9,4 % d'Inde, 8 % du Canada et 7,7 % des États-Unis d'Amérique.
Les volumes singulièrement élevés des aliments pour animaux d'origine non animale en provenance de la Chine mais aussi d'Inde méritent d'être signalés dans la mesure où ils extériorisent une forte concentration des pays de provenance des importations de ce type de produits mais aussi peut-être quelques difficultés pour accéder aux unités d'origine.
Dans ce contexte, les observations du rapport d'audit relatives à l'absence de contrôle, à l'occasion de la demande d'enregistrement présentée par les représentants, des garanties que les établissements des pays tiers concernés respectent des exigences en matière d'aliments pour animaux au moins équivalentes à celles de l'Union européenne ainsi qu'au défaut de détermination par les autorités sanitaires françaises du type de garanties qui pourrait être jugé acceptable, sont évidemment préoccupantes.
Ce point est d'autant plus regrettable que le rapport d'audit indique que « l'équipe de mission a constaté que chez les représentants inspectés, la déclaration sur l'établissement de fabrication était toujours disponible, mais (qu') aucun élément ne démontrait qu'ils tenaient un registre des produits mis en circulation dans l'UE par lesdits établissements » .
On peut juger également préoccupant (même s'il faut se féliciter de la mise à jour entreprise) le constat qu'à l'occasion d'une révision des listes établis pour recenser les représentants et les établissements exportateurs représentés par eux la radiation de 124 représentants sur 362 puisse avoir été prononcée.
* 39 Une évolution importante est en cours sur ce point, la législation végétale se rapprochant de la législation applicable aux produits animaux.
* 40 Sur ce point, le sentiment que l'analyse de risques sanitaires doit composer avec des considérations commerciales générales est évidemment au coeur des préoccupations de l'opinion publique.
* 41 Ou des points d'importation désignés (PID).
* 42 Les contrôles renforcés concernent des denrées connus pour présenter des risques particuliers tandis que les mesures d'urgence n'étaient en 2015 qu'au nombre de cinq.
* 43 Dans des conditions parfois particulièrement insatisfaisantes puisque le rapport de juin 2014 sur la sécurité sanitaire des aliments avait pu faire ressortir les possibilités de fraude liées à l'ouverture insuffisante du laboratoire d'analyse de Seine-Saint-Denis en fin de semaine.
* 44 Il est difficile d'apprécier les effets de l'évolution du volume des importations sur ces résultats.
* 45 La nature des produits serait également en cause.