II. LE SYSTÈME DE MAÎTRISE DES RISQUES SANITAIRES, UN CORPUS (FORCÉMENT ?) INACHEVÉ
La politique publique de sécurité sanitaire des aliments s'inscrit dans un cadre général marqué par quelques grands choix de principes faisant l'objet d'une consécration européenne : une pyramide de responsabilités incombant aux différents acteurs, le recours à des référentiels scientifiques exigeants, l'inscription dans un contexte européen supposé garantir a minima un haut niveau d'harmonisation entre les pays européens.
Chacun des piliers de l'édifice rencontre des problèmes particuliers : le principe de répartition des responsabilités entre les acteurs n'a pas toute l'univocité qu'on pourrait attendre si bien qu'il est passible de prolongements diversifiés ; en ce qui concerne la scientificité des référentiels et l'intégration européenne, c'est leur effectivité qu'il convient d'apprécier.
Si une analyse systématique de ces problèmes dépasse naturellement le cadre du présent rapport, du moins paraît-il nécessaire d'en dégager quelques traits saillants.
Les principes qui inspirent la politique de sécurité sanitaire ne sont pas contestables. Mais, pour la sécurité sanitaire des aliments comme dans d'autres domaines, tout est un art de déclinaison et d'exécution, les arbitrages rendus à ces stades ne devant pas remettre en cause la logique d'ensemble du système.
A. LE PRINCIPE DE RESPONSABILITÉ PREMIÈRE DES ENTREPRISES N'ÉCARTE PAS LA JUSTIFICATION D'UNE INTERVENTION PUBLIQUE AUX MOTIVATIONS PLURIELLES
La responsabilité de la maîtrise des risques sanitaires de l'alimentation repose sur un schéma à double face où elle est, à la fois, un élément naturel de l'offre alimentaire des entreprises et un champ d'intervention de l'État.
Consacrés par la législation européenne, les principes sur lesquels repose le système de sécurité sanitaire des aliments, énoncent un principe de responsabilité principielle des entreprises dans le cadre d'une réglementation et d'une surveillance des autorités publiques.
La sécurité sanitaire des aliments en ressort comme un bien mixte, privé dans la mesure où elle doit être pleinement prise en compte par les entreprises du secteur, public parce que l'État doit veiller sur la sécurité sanitaire qu'il importe de garantir.
Ce cadre général de partage des responsabilités n'est pas dénué de quelques ambiguïtés qu'il faut aborder dans la mesure où la déclinaison pratique de la politique de sécurité sanitaire peut s'en trouver influencée.
Elles concernent certaines problématiques liées, d'une part, à la consécration du principe de responsabilité première des entreprises et, d'autre part, à la carte des conceptions possibles de l'intervention publique dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments d'où peuvent ressortir des logiques diverses.
1. Une responsabilité de premier rang des entreprises, une obligation de résultat très encadrée à l'épreuve des faits
En matière de sécurité sanitaire des aliments, un principe de responsabilité de premier rang des entreprises est posé en France comme en Europe.
a) Une responsabilité dont la portée juridique ne doit pas être négligée mais qui suscite certaines interrogations
Cette responsabilité est présentée comme comportant une obligation de résultat , précision qui n'est pas que l'expression d'un voeu général mais fonde une obligation juridique.
Celle-ci appelle, en premier lieu, quelques interrogations sur sa portée juridique.
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Questions sur la portée du principe fondamental de responsabilité des entreprises du secteur agroalimentaire La complexification de la chaîne alimentaire avec en particulier la multiplication des intervenants, de plus en plus internationalisés (un yaourt parcourt dit-on plus de 5 000 kilomètres avant d'être mis à la distribution, mais aussi des ingrédients constituant les produits conduit en matière alimentaire, comme dans d'autres branches de la production, à s'interroger sur la portée du principe d'une responsabilité première des entreprises par les problèmes qu'elle peut susciter. L'identification des responsabilités en ressort plus ardue et, plus grave encore, le diagnostic visant à identifier le point de fragilité de la chaîne en est rendu plus difficile alors même que l'urgence d'un tel diagnostic peut se trouver impérative. Il n'est pas sûr que la traçabilité des opérations complexes de mise à disposition des aliments ait toujours suivi sa complexification qui est en soi un défi pour le système de maîtrise de la sécurité sanitaire des aliments. Ce point est rarement mis en avant. Cependant, on en trouve la trace dans les inquiétudes mentionnées dans un rapport d'audit de la direction générale Santé de la Commission européenne consacré à l'importation d'aliments pour animaux en Allemagne qui mentionne « l'incertitude quant à la responsabilité juridique d'un représentant s'il est constaté que des aliments pour animaux qu'il met en circulation ne sont pas conformes . » Ces questions renvoient à d'autres interrogations portant sur la sophistication des productions alimentaires qui a marqué l'histoire de ce secteur à travers les progrès de productivité mais aussi de qualité qu'elle a permis. Néanmoins, elle a pu engendrer en soi une série de problèmes nouveaux, décrits comme « émergents » - OGM, nanomatériaux, effets cocktails...- que le système de maîtrise du risque doit prendre en compte alors même que les référentiels de risque peuvent manquer face à l'innovation permanente qui constitue pour lui un défi. Ces interrogations obligent à mettre en évidence l'extrême complexité des responsabilités imposées au système de maîtrise du risque sanitaire dans le domaine alimentaire et, partant, à ses différents acteurs. Elle ne saurait être négligée dans l'appréciation des contours d'une politique publique à laquelle l'application du principe de précaution apporte un soutien qui, en pratique, paraît inégal. Recommandation : clarifier et s'assurer de la portée opérationnelle de la responsabilité principielle des entreprises au regard de la sécurité sanitaire des aliments. |
b) Une obligation de résultat de plus en plus encadrée par des normes techniques
Pour être une obligation de résultat et, ainsi, ménager aux entreprises le choix des moyens mis en oeuvre pour garantir la sécurité des aliments, leurs marges de manoeuvre sont loin d'être absolues .
Elle est, en particulier, encadrée par l'imposition de procédures basées sur les principes de l'HACCP (« hazard analysis critical control point », soit l'analyse des dangers et des points critiques pour la maîtrise des risques »).
De façon générale, chaque exploitant du secteur alimentaire est tenu de mettre en place un plan de maîtrise sanitaire (PMS) 12 ( * ) , qui décrit les mesures prises pour assurer la salubrité et la sécurité sanitaire de ses productions vis-à-vis des dangers biologiques, physiques et chimiques.
La stratégie des autocontrôles décrite dans le PMS doit permettre de démontrer l'efficacité du dispositif mis en oeuvre pour garantir l'hygiène des denrées alimentaires produites et mises sur le marché.
Cette architecture d'ensemble semble bien acceptée par les professionnels, sous certaines réserves parfois.
C'est ainsi que certains des acteurs de la chaîne alimentaire entendus par vos rapporteurs spéciaux, tout en déclarant leur attachement à une reconnaissance de la responsabilité première des professionnels, ont pu estimer que le choix des moyens devait leur rester réellement libre.
De fait, pour reposer sur une obligation de résultat à la charge des entreprises, la sécurité sanitaire des aliments est entourée par une série de normes qui tendent à en préciser les contours et à instaurer des obligations multiples qui définissent des standards de qualité des produits mais aussi des modes de production de sorte qu'une normalisation poussée peut s'appliquer à certains aspects de la production et de la distribution des aliments.
Dans ce contexte, les pratiques suivies en matière d'autocontrôles peuvent naturellement être variables, pour de bonnes, ou moins bonnes raisons. Il est évidemment important de pouvoir apprécier les situations individuelles et les services de supervision devraient d'attacher à cette appréciation. Il faut, en effet, faire ressortir le rôle central des autocontrôles dans le filet de sécurité sanitaire des aliments puisque de leur régularité dépend, en particulier, la capacité d'identification des « événements » sanitaires que peut prendre en charge le système d'alertes. Celui-ci doit pouvoir déboucher sur le rappel de lots présentant des risques sanitaires.
Les professionnels sont tenus à des obligations de déclaration en cas de non-conformité et, par ailleurs, ils doivent tenir une comptabilité des analyses.
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Recommandation : exercer une vigilance renforcée sur la mise en oeuvre pratique des analyses réalisées dans le cadre des programmes d'autocontrôle des entreprises. |
Une meilleure visibilité des pratiques d'autocontrôles serait souhaitable et permettrait, notamment, de mesurer les efforts apparemment très importants réalisés en ce sens par les entreprises (le volume de leurs analyses dépasse de beaucoup celui des analyses réalisées par les autorités de supervision).
Au-delà de ces considérations directement opérationnelles, il convient de prêter attention à l'utilité que présenterait pour le système de maîtrise des risques sanitaires de l'alimentation mis en oeuvre par les autorités publiques une transmission systématique des données d'analyse. Elle permettrait de nourrir en informations les systèmes d'évaluation de risques qui sont nécessaires à la décision publique.
Cette fonction, que l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) pourrait prendre en charge, ne doit pas être considérée comme devant concourir à l'appareil de contrôle sur les entreprises mais comme analytique. Elle mérite d'être négociée avec les professionnels, qui pourraient y trouver de très utiles éléments d'information sur cette donnée majeure de la conduite de leur exploitation qu'est la sûreté de leurs productions.
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Recommandation : mettre en oeuvre un système d'échanges d'informations sur les résultats des analyses d'autocontrôle entre les professionnels et l'Anses afin de constituer une base de données permettant l'analyse des risques dans une optique cognitive dont les résultats doivent être utiles aux professionnels. |
c) Un processus normatif qui doit tenir compte des enjeux de son acceptation et de son appropriation
(1) Pour une « démocratie de l'expertise »
L'expansion normative de la législation sanitaire, difficilement évitable compte tenu de la grande technicité des questions que pose la sécurité sanitaire et des impératifs pratiques du contrôle exercé par les autorités publiques, appelle cependant une grande attention au regard de l'acceptation des normes et de leur appropriation par les entreprises mais aussi par les autres parties prenantes.
À cet égard, la participation de celles-ci au développement des normes est un élément à prendre pleinement en compte, dans un contexte où elles réclament souvent un haut degré d'expertise.
D'origine régalienne, nationale, européenne, voire mondiale, ces normes sont également parfois issues des milieux professionnels eux-mêmes. Certaines d'entre elles font l'objet de validation par les autorités compétentes, comme c'est le cas, par exemple, des normes établies par les restaurateurs et reprises dans le « Guide des bonnes pratiques d'hygiène et d'application de l'HACCP (Analyse des dangers et points critiques) ».
Cet exemple n'est pas isolé ; d'autres filières, au plan national, ou dans le cadre des groupements agricoles territoriaux, ont mis en place des dispositifs assimilables à des « guides de bonnes pratiques » qui comportent des indications sur les normes de sécurité sanitaire.
Il existerait plus de cinquante-cinq guides de bonnes pratiques. Ces exemples mériteraient d'être généralisés.
Par ailleurs, une association systématique des parties prenantes, producteurs, consommateurs..., dès le stade de l'élaboration des normes, dans le respect des données scientifiques, contribuerait sans doute à une meilleure appropriation des normes de la sécurité sanitaire des aliments.
En bref, dans le domaine alimentaire, comme dans d'autres, de nouvelles formes de « démocratie de l'expertise » doivent être inventées.
Vos rapporteurs spéciaux observent que des progrès constants sont réalisés de ce point de vue, qui offrent ce que les prospectivistes appellent des « signaux faibles » d'une transformation structurelle.
On peut mentionner, par exemple, la largeur de l'éventail des titulaires du droit de saisine de l'Anses, en regrettant que le Parlement n'y figure pas.
Selon les données recueillies par vos rapporteurs spéciaux, ce droit, qui permet aux associations de défense des consommateurs et de l'environnement de saisir l'agence, reste largement à mettre en pratique.
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Recommandation : systématiser et populariser les différents vecteurs d'appropriation des normes de sécurité sanitaire des aliments par les entreprises et l'ensemble des parties prenantes. |
(2) Réunir les conditions d'une bonne application des normes
Au-delà de la définition des normes, il faut considérer les modalités concrètes de leur application, qui peuvent faire l'objet de progrès sous plusieurs angles.
(a) Pour un contrôle homogène de l'application des normes
En premier lieu, il faut veiller à une application homogène des normes afin de ne pas susciter le sentiment d'une iniquité.
Cette préoccupation souvent exprimée dans une perspective internationale pour faire valoir des risques de concurrence réglementaire et de dumping sanitaire doit également être prise en compte dans le cadre plus strictement national.
Vos rapporteurs spéciaux , qui ont été sensibles à l'opposition des représentants des cafés et restaurants au projet de mettre en place un système d'information globale sur la qualité des établissements fondée sur l'absence de garanties d'homogénéité des contrôles sur lesquels elle aurait pu se baser, montrent, dans le présent rapport (voir infra ), que des progrès doivent être accomplis dans le sens d'une application plus homogène des normes, tant au stade des contrôles qu'à celui des leurs prolongements .
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Recommandation : veiller à une application homogène des normes dont les conditions ne sont pas remplies aujourd'hui au risque de susciter un sentiment d'iniquité. |
(b) Tenir compte de la composante économique
Pour être une composante naturelle de l'offre alimentaire des entreprises, la sécurité sanitaire des produits offerts sur le marché n'en engage pas moins des charges pour les unités de production et, à ce titre, se trouve exposée à une certaine variabilité de conditions et de pratiques, en fonction des conditions économiques des agents.
Par ailleurs, il convient de rappeler qu'en dehors de ses effets sur les risques imposés aux consommateurs, une application hétérogène des normes peut induire dans l'économie agro-alimentaire à des distorsions de concurrence particulièrement condamnables.
Enfin, l'un des effets de l'attribution aux entreprises d'une responsabilité de premier rang consiste dans la mise en oeuvre à leur niveau d'autocontrôles adaptés.
Ceux-ci, qui sont suivis par les autorités publiques de contrôle, sont définis avec plus ou moins d'uniformité pour les différentes parties prenante, qui , dans les faits, semblent adopter des dispositifs très variables, certaines entreprises se dotant de moyens de contrôle sophistiqués quand d'autres sont manifestement moins bien équipées.
En toute hypothèse, une partie des coûts associés à la maîtrise de la sécurité sanitaire des aliments se trouve prise en charge directement par les entreprises qui contribuent à l'offre alimentaire.
C'est une justification supplémentaire à l'intervention publique que d'assurer une égalité de traitement dans l'application des règles sanitaires. Un objectif d'égalité réglementaire s'impose dans le cadre national tandis que la sécurité sanitaire des aliments ne doit pas devenir, au plan international, le champ d'une concurrence réglementaire.
Celles-ci peuvent varier à raison de certaines variables.
La situation économique des unités de production est susceptible d'influencer leur niveau d'engagement et, ainsi, d'avoir des répercussions sur leur conformité.
À cet égard, la situation des abattoirs peut être considérée comme illustrative des fragilités que peuvent rencontrer certaines unités de production agroalimentaire et des risques associés au titre de la sécurité sanitaire des aliments.
On rappelle qu'entre 2002 et 2010, 125 abattoirs ont cessé leur activité.
Vos rapporteurs spéciaux, à l'occasion de leurs travaux, ont pu visiter plusieurs installations d'abattage.
Il leur est apparu très clair qu'il existait un lien entre la santé économique des unités et les équipements dont elles disposent pour réaliser des autocontrôles de qualité. Cette observation de terrain a également confirmé l'intuition selon laquelle les installations industrielles d'abattage, qui sont un élément important d'un système de production sûr du point de vue sanitaire, varient en qualité à raison du contexte économique de l'entreprise.
Sans certitude sur la possibilité de généraliser ces observations à l'ensemble des unités de production et de distribution alimentaire, vos rapporteurs spéciaux expriment une conviction raisonnable qu'il serait intéressant de prendre systématiquement en considération la composante économique des entreprises dans les méthodes d'analyse de risque employées dans le cadre de la maîtrise de la sécurité sanitaire des aliments, quand celle-ci ne peut pas reposer sur des constats sanitaires exhaustifs.
Par ailleurs, il convient de rappeler que dans le passé des dispositifs pérennes ont pu être mis en place pour favoriser la mise en conformité avec les exigences sanitaires de certaines entreprises. Désormais, les mesures mises en oeuvre en ce sens sont plus ponctuelles, en lien avec la survenance de crises sanitaires. Il serait souhaitable de mettre à l'étude le retour à des dispositions plus structurelles.
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Recommandation : développer les analyses de risques de transgression des obligations d'autocontrôle en tenant pleinement compte d'éventuels effets des variables microéconomiques . |
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Recommandation : mettre à l'étude des mécanismes financiers favorisant sous certaines conditions la mise à niveau des entreprises du secteur afin qu'elles puissent satisfaire au mieux les exigences de sûreté sanitaire. |
Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux ont pris acte des observations produites dans les travaux d'audit sur les inspections sanitaires des abattoirs 13 ( * ) qui, pour concerner les services vétérinaires, n'en indiquent pas moins l'existence non exceptionnelle de dysfonctionnement des autocontrôles.
Lors de leurs visites, ils ont pu observer que les conditions d'organisation des chaînes d'abattage, du fait notamment des cadences très soutenues qu'imposent les conditions économiques et techniques de cette activité, pouvaient réduire à l'excès les contrôles ante mortem des animaux admis à l'abattage mis en oeuvre par les opérateurs.
Il va de soi que ces interrogations pourraient concerner d'autres maillons de la chaîne alimentaire que les abattoirs.
Dans ces conditions, même s'il vaut d'être souligné que, selon le rapport de Marion Guillou et de Christian Babusiaux, avec 26 % des alertes transmises au réseau européen, les entreprises françaises semblent appliquer correctement leurs obligations d'autocontrôle. Outre la significativité relative de ce résultat, l'ensemble des constats exposés dans le présent rapport, qui se fondent sur les informations objectives de mesure des non-conformités et les observations réitérées des corps d'inspection, tend à confirmer la nécessité d'exercer un contrôle public des établissements.
Celui-ci pourrait semble-t-il mieux prendre en compte la situation des entreprises au regard de leurs obligations d'autocontrôle, en particulier, de la complétude des Plans de maîtrise sanitaire (PMS) et du respect de ses prescriptions.
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Recommandation : réaliser un contrôle systématique des Plans de maîtrise sanitaire et en faire un élément à part entière de la programmation des contrôles et des suites réservées aux contrôles. |
Enfin, les pouvoirs publics devraient engager un processus de promotion de la mutualisation des autocontrôles.
Des organisations collectives sont déjà mis en place, tels que :
- le plan d'OQUALIM sur les contaminants chimiques et biologiques des aliments pour animaux qui est animé par Coop de Allemagne Nutrition Animale et le SNIA (Syndicat national de l'industrie de la nutrition animale), en partenariat avec QUALIMAT (Association pour le contrôle de la qualité des matières premières) ;
- la base de données collective sur la qualité sanitaire des produits de la pêche CITPPM (Confédération des industries de traitement des produits des pêches maritimes) ;
- la base de données pour la collecte, l'analyse et la diffusion des résultats d'autocontrôles Salmonella sur carcasses de porcs, financée par l'interprofession INAPORC et développée par l'Institut du porc (IFIP) depuis 2016.
Ces démarches, qui reposent sur le volontariat des entreprises, ont principalement une visée analytique.
D'un point de vue opérationnel, un encadrement plus dynamique des autocontrôles par les interprofessions pourrait répondre à l'objectif d'une plus forte mutualisation des informations, au service à la fois des adhérents de la filière (parangonnage) et des gestionnaires et évaluateurs des risques. L'ensemble des parties prenantes bénéficieraient d'une meilleure connaissance des niveaux sanitaires observés au sein d'une filière.
Il favoriserait également l'harmonisation des pratiques.
Les principales difficultés rencontrées pour développer ces mutualisations concernent :
- la mise à disposition d'outils informatisés pour la collecte et l'analyse des données ;
- la mobilisation des adhérents, en l'absence de contraintes réglementaires ;
- la concurrence entre les entreprises, comme facteur limitant l'adhésion à toute démarche collective ;
- les conditions d'utilisation des données privées.
La supervision et la prise en compte des résultats des démarches collectives permettraient d'orienter et de dimensionner les contrôles officiels, en facilitant l'identification de points critiques (par exemple : prise en compte de contaminants émergents mis en évidence par l'approche collective des autocontrôles, orientation des contrôles officiels vers des matrices alimentaires à risque ou moins contrôlées). Ces approches innovantes doivent être développées.
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Recommandation : conduire une concertation entre acteurs privés et publics pour avancer dans le sens de guides de bonnes pratiques et de mutualisation des données des autocontrôles dans la perspective d''améliorer l'information et d'harmoniser les pratiques des professionnels. |
Il faut encore relever l'existence traditionnelle dans le secteur de la production primaire agricole d'organisations collectives (groupements de défense sanitaire - GDS -, fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles...) dédiées à des disciplines communes visant tel ou tel aspect de la question sanitaire (ou plus généralement de la qualité) en agriculture.
2. Quelle(s) justification(s) à l'intervention des autorités publiques ?
La politique publique de sécurité sanitaire des aliments emprunte une large gamme de moyens (réglementation, contrôles, recherche et innovation...).
La responsabilité des pouvoirs publics dans le système de maîtrise des risques sanitaires liés à l'alimentation paraît tellement aller de soi - elle est entrée dans les pratiques de nombre de pays et se trouve consacrée autant par la législation française que comme principe fondamental du système européen 14 ( * ) - qu'il pourrait sembler inutile d'y revenir, surtout après avoir exposé la persistance d'un niveau de risque élevé.
Pourtant, ses justifications appellent quelques développements.
À l'examen, elles apparaissent peu univoques et, finalement, pouvoir suivre des logiques diversifiées dans la mesure où l'intervention publique en ce domaine dépasse la seule dimension régalienne à laquelle il ne faut pas la restreindre.
Ce dernier constat n'est pas simplement théorique.
Il est porteur d'enjeux multiples, tant en termes de financement de l'intervention publique que de valorisation de celle-ci. Les justifications de l'intervention publique dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments, du fait de leur nature, conduisent à poser la question de leur valorisation auprès des entreprises mais aussi auprès des marchés.
Ces enjeux méritent d'autant plus d'être évoqués qu'ils ne se concrétisent pas toujours aussi systématiquement qu'on pourrait le souhaiter.
En bref, la question de la justification de l'intervention publique doit être considérée comme un élément à part entière de toute réflexion à la fois sur son périmètre et sur ses modalités de financement.
L'extension très large de la conception de la politique sanitaire des aliments, qui conduit à ranger sous ce pavillon des actions dont les objectifs, pour n'être pas dépourvus de liens avec cette préoccupation, la dépassent souvent, dans le sens d'une coproduction par le ministère de l'agriculture de matières premières respectant des conditions d'intégrité, confère à cette problématique de réels enjeux.
a) Les justifications à l'intervention publique revêtent des aspects différenciés
Pour être un élément à part entière de la fonction de production des entreprises de l'alimentation et, à ce titre, devoir être financée prioritairement par elles, la sécurité sanitaire des aliments engage des enjeux de sécurité si forts qu'elle entre naturellement dans les préoccupations proprement régaliennes de l'État.
L'implication de l'État dans la politique de sécurité sanitaire des aliments provient encore de ce que celle-ci est également, compte tenu des enjeux de premier plan qui s'attachent à elle, un « bien public », voire, un « bien tutélaire », au sens que donne à ces termes l'analyse économique.
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Biens publics et tutélaires Les biens publics sont des biens que les mécanismes de marché n'incitent pas à produire ou n'incitent à produire qu'en quantité suffisante au regard d'une cible correspondant à la satisfaction d'objectifs économiques ou sociaux. On parle alors de défaillance de marché dans la mesure où ses incitations spontanées conduisent à une situation d'offre en-deçà d'un optimum. L'analyse des biens publics recourt à la théorie des externalités, positives ou négatives, c'est-à-dire à l'existence de situations où, d'un côté, un déficit de possibilité d'appropriation d'un bien ou d'un service rendu aux tiers en réduit la production (externalités positives) ou, de l'autre, une forme d'impunité pour les dommages causés aux tiers contribuent à leur déclenchement (externalités négatives). Les biens tutélaires sont des biens qui, pour des raisons diverses, ne sont pas suffisamment consommés dans l'état des institutions de marché et des comportements des consommateurs. Les deux théories peuvent se renforcer l'une l'autre. Par exemple, l'insuffisance de demande pour un bien comme l'éducation peut produire un signal de marché incitant les producteurs à limiter leur offre d'éducation. En matière de sécurité sanitaire alimentaire, le marché peut être interprété par les producteurs comme contenant des incitations à une production minimale dès lors que les coûts sont tangibles tandis que la qualité sanitaire qui en dépend n'est pas nécessairement valorisée (y compris par cette valorisation a contrario qu'est l'absence de sanction dès lors que les manquements à l'obligation de qualité sanitaire peuvent être réputés comme jouissant d'une certaine impunité). Par ailleurs, faute de signal clair informant les consommateurs sur la qualité sanitaire des produits ceux-ci peuvent se trouver, par nécessité, dans le champ des biens tutélaires. |
On relèvera que dans les deux cas, pour les biens publics comme pour les biens tutélaires, la théorie justifie une intervention de l'État, soit sous forme de réglementations, soit sous forme de restauration, par la taxe souvent, des signaux de marché.
S'agissant de la sécurité sanitaire des aliments, l'ensemble des instruments mobilisés par les pouvoirs publics s'inscrivent dans ce cadre conceptuel, des règlements sanitaires jusqu'à la problématique de l'information des consommateurs (label, étiquetages des produits...).
Il en résulte que, même si les entreprises sont assujetties à une obligation de résultat qui engage leur responsabilité dans le domaine sanitaire, des justifications fortes, diverses dans leur nature, conduisent à consacrer une intervention active de l'État dans le domaine de de la sécurité sanitaire des aliments.
b) La question de la valorisation des interventions publiques ne doit pas être négligée
(1) La question de la contribution des entreprises au financement de la supervision publique ne doit pas être traitée par prétérition
La législation européenne (point 32 du règlement 882/2004) 15 ( * ) dispose ainsi que « des ressources financières adéquates devraient être disponibles pour l'organisation de contrôles officiels. Par conséquent, les autorités compétentes des États membres devraient être à même de percevoir les redevances ou les taxes permettant de couvrir les coûts occasionnés par les contrôles officiels. Ce faisant, les autorités compétentes des États membres sont libres d'établir les redevances et taxes sous la forme de montants forfaitaires basés sur les coûts engagés et tenant compte de la situation propre à chaque établissement. Si des redevances sont imposées aux exploitants, des principes communs devraient être appliqués. Il convient, par conséquent, de définir les critères de fixation du niveau des redevances d'inspection. En ce qui concerne les redevances applicables aux contrôles à l'importation, il y a lieu de fixer directement les tarifs pour les principaux articles d'importation, en vue de garantir leur application uniforme et d'éviter les distorsions commerciales ».
Cette disposition appelle une certaine attention de différents points de vue.
En premier lieu, elle procède d'une conception mixte de l'intervention des pouvoirs publics dans le champ de la sécurité alimentaire puisqu'aussi bien se trouve reconnue la légitimité d'une contribution des entreprises à raison des coûts des contrôles publics, conférant ainsi à ceux-ci la nature de prestations, à côté d'une autre conception, tout aussi recevable, qui y voit une des modalités des classiques interventions de police .
L'ambivalence des principes ainsi posés doit être relevée .
Elle n'est sans doute pas pour rien dans le peu de suites pratiques qui ont été données à ce dispositif , même si les États européens prélèvent des ressources auprès des entreprises pour financer leur infrastructure de contrôle sanitaire de l'alimentation (voir infra pour les modalités selon lesquelles la tarification des interventions est appliquée en Allemagne).
En second lieu, la législation européenne paraît poser une forme d'obligation pesant sur les États membres d'avoir à rechercher, en bon ordre, des financements, au moins partiels, de leurs interventions auprès des entreprises dans lesquelles leurs services interviennent .
Plus encore, ouvrant au choix entre redevances et taxes, elle intervient dans un domaine fiscal dont on sait qu'il dépend de l'unanimité des États membres.
En résumé se trouve adopté le principe d'une harmonisation fiscale, aboutissement suffisamment rare en Europe pour être signalé.
Cependant, dans ce cadre, méritent d'être relevées les souplesses ménagées par le règlement qui peuvent nuire à l'harmonisation des pratiques, et aux prolongements effectivement conférés au principe d'une participation des entreprises au financement de contrôles publics, qui, in fine , concourent au respect de ce qui est pour elles une obligation de résultat (voir ci-dessous pour la situation française).
Introduisant un élément discrétionnaire qui offre aux États des opportunités d'arbitrage, elles ne favorisent pas une harmonisation des régimes effectifs de sorte qu'on ne peut exclure la persistance de certaines pratiques concurrentielles à la régularité desquelles il convient d'autant plus de veiller que le périmètre peu circonscrit des interventions rangées sous le chapiteau de la sécurité sanitaire des aliments est propice à des concurrences fiscales.
Les choix effectués par la Belgique témoignent de la largeur de la palette des options disponibles dans ce cadre.
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L'exemple de la Belgique En Belgique, l'autorité compétence en matière de contrôle de la chaîne alimentaire est l'Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire (AFSCA). L'AFSCA est financée par une dotation de l'État, par des contributions, par des rétributions et par des interventions de l'Union européenne sur certains programmes de contrôle. Les contributions sont facturées à tous les opérateurs dont les activités tombent sous le contrôle de l'AFSCA. Elles sont censées fonder une répartition équitable et solidarisée d'une partie des frais liés aux activités de contrôle. Leur montant peut être diminué ou augmenté suivant que l'opérateur possède ou non un système d'autocontrôle validé couvrant les activités qu'il exerce. |
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Les rétributions sont des montants liés à des services prestés . Elles sont facturées aux opérateurs qui demandent à recourir à ces services. Les inspections ante et post mortem en abattoir sont des prestations qui tombent dans cette catégorie . Les exploitants des abattoirs demandent à l'AFSCA de mettre à leur disposition des vétérinaires durant les heures où les abattages ont lieu. Les vétérinaires qui effectuent les inspections ante et post mortem sont des vétérinaires indépendants qui signent une convention leur permettant d'effectuer, en tant que vétérinaires officiels, des missions pour l'AFSCA. Le montant des rétributions est calculé sur base notamment du nombre d'animaux abattus, de l'espèce animale, du type d'abattoir et de la fréquence d'abattage. |
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Recommandation : compte tenu des effets (distorsion compétitive et réduction des ressources disponibles pour financer la politique de sécurité sanitaire des aliments) d'une éventuelle concurrence fiscale dans ce domaine, il serait souhaitable que les prémices d'une harmonisation des principes de financement des contrôles publics puissent être suivies de développements plus concrets. |
(2) Les prolongements concrets donnés à cette problématique ressortent comme trop impressionnistes
Le système français de financement des supervisions assurées par les autorités de contrôle de la sécurité sanitaire des aliments est marqué par une forme de mixité, avec une répartition du financement où la composante fiscale générale est majoritaire mais sans ignorer tout à fait la contribution des professionnels, qui prend des formes variées.
Ainsi, si, pour sa mission régalienne de police sanitaire, l'État recourt à un financement budgétaire sur les impôts prélevés auprès des contribuables, il mobilise également le concours financier des professionnels à travers la perception d'un certain nombre de produits dans des conditions qui mériteraient d'être mieux « charpentées ».
Les participations des professionnels ont été recensées à la demande de vos rapporteurs spéciaux.
Le ministère de l'agriculture les présente ainsi.
« Ces dépenses - il s'agit de celles occasionnées par les contrôles du ministère - sont en partie couvertes (environ 19 %) par la perception de redevances (assimilables, juridiquement, à des taxes fiscales) auprès des opérateurs économiques, qui sont directement rattachées au budget général » .
Les redevances sanitaires prévues par le code général des impôts se décomposent comme suit.
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Intitulé des redevances |
Référence CGI |
Montants perçus en 2015
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Redevance sanitaire d'abattage |
Art. 302 bis N à 302 bis W |
51 350 281 |
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Redevance sanitaire de découpage |
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Redevance sanitaire de première mise sur le marché |
Art. 302 bis WA |
36 891 |
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Redevance sanitaire de transformation |
Art. 302 bis WB |
87 558 |
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Redevance sanitaire pour le contrôle de certaines substances et de leurs résidus |
Art. 302 bis WC |
791 147 |
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Redevance pour l'agrément des établissements du secteur de l'alimentation animale |
Art. 302 bis WD |
15 468 |
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TOTAL |
52 281 345 |
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Source : ministère de l'économie et des finances, DGFiP
Dans sa réponse, le ministère ajoute les éléments suivants :
« En sus, le code rural et de la pêche maritime prévoit la perception d'une redevance phytosanitaire à la circulation au sein de l'Union européenne et à l'export de matériel végétal, prélevée auprès des professionnels du secteur végétal.
Les organismes de contrôle délégataires de la DGAL perçoivent également directement les redevances en contrepartie des actions de contrôles officiels conduites (certification des semences par exemple).
Enfin, les services des douanes perçoivent des redevances pour les contrôles réalisés, par le SIVEP, à l'importation d'animaux et de produits animaux, de végétaux et de denrées alimentaires, pour un montant total de 4 308 932 euros en 2015 » .
On relève l'écrasante prépondérance des produits des redevances sanitaires d'abattage et de découpage. Ils ont connu un certain dynamisme puisqu'en 2012, ils ne s'élevaient qu'à 48 millions d'euros, contre 51,3 millions d'euros trois ans plus tard (+ 6,9 %).
Néanmoins, il convient de faire écho au rapport de Marion Guillou et de Christian Babusiaux, déjà cité, qui relevait une discordance entre les coûts des inspections en abattoir et les produits du prélèvement correspondant.
En 2012, le produit des redevances sanitaires d'abattage et de découpage (48 millions d'euros) pouvait être mis en regard d'un coût lié aux seules dépenses de personnel d'inspection dans les abattoirs estimé à 71,2 millions d'euros.
Pour ce qui concerne la DGCCRF , seuls les contrôles renforcés à l'importation réalisés dans le cadre de la mise en oeuvre du règlement (CE) n° 669/2009 dont l'arrêté du 16 août 2013 modifié a fixé le montant - il s'agit de la redevance pour le contrôle renforcé à l'importation des denrées d'origine non animale mentionnées à l'annexe I du règlement (CE) n° 669/2009 - font l'objet de redevances (taxes) perçues par la douane à l'issue de la réalisation du contrôle.
Les montants recouvrés dans le cadre de ces contrôles, soit 511 000 euros pour l'année 2014 ( 8 469 envois contrôlés ) et 457 031 euros pour l'année 2015 ( 7 643 envois contrôlés ), sont affectés au budget général de l'État selon la règle habituelle.
On relève l'ampleur de la fluctuation des recettes et ses liens avec le volume des contrôles qui ont connu une forte réduction en 2015. C'est ainsi que la diminution du montant recouvré entre l'année 2014 et l'année 2015 s'expliquerait en grande partie par la sortie du dispositif, depuis le 1 er juillet 2015, des haricots verts du Kenya. L'évolution régulière des textes, qui conduit à faire entrer ou, au contraire, à sortir certaines denrées des dispositifs de contrôle renforcé à l'importation.
Le Sénat a eu plusieurs fois l'occasion d'évoquer les incertitudes entourant les différents prélèvements par lesquels les professionnels participent au financement des interventions des services administratifs.
Les réponses transmises au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux ne les dissipent pas.
Elles concernent tant le recouvrement effectif des sommes en cause, que la mise en oeuvre des textes qui en prévoient le recouvrement et leur solidité juridique.
À titre d'exemple, le ministère de l'économie et des finances indique que la réévaluation du coût des analyses par le Service Commun des Laboratoires devrait susciter une hausse conséquente des produits des redevances en 2016, perspective qui laisse à penser que des retards ont été pris dans ce domaine.
Par ailleurs, un arrêté pris pour application de l'article 285 nonies du code des douanes est en cours de préparation, qui devrait permettre le recouvrement de redevances (taxes) supplémentaires liées à la réalisation des contrôles à l'importation portant sur les denrées alimentaires faisant l'objet de mesures d'urgences adoptées sur le fondement de l'article 53 du règlement 178/2002, soit consécutivement la réalisation des contrôles prévus par :
- la décision n° 2011/884/UE modifiée sur les mesures d'urgence concernant la présence non autorisée de riz génétiquement modifié dans les produits à base de riz provenant de Chine ;
- le règlement n° 884/2014 modifié fixant des conditions particulières à l'importation de certains aliments pour animaux et de certaines denrées alimentaires venant de certains pays tiers en raison du risque de contamination par les aflatoxines ;
- le règlement n° 885/2014 modifié fixant les conditions particulières à l'importation de comboux ou de gombos et de feuilles de curry en provenance d'Inde ;
- le règlement n° 2015/175 fixant les conditions particulières applicables à l'importation de gomme de guar originaire ou en provenance de l'Inde, en raison des risques de contamination par le pentachlorophénol et les dioxines ;
- le règlement n° 2016/6 imposant des conditions particulières à l'importation de denrées alimentaires et d'aliments pour animaux originaires ou en provenance du Japon à la suite de l'accident survenu à la centrale nucléaire de Fukushima, et abrogeant le règlement d'exécution (UE) n° 322/2014.
Le montant global recouvré dans le cadre de ce dernier dispositif devrait être du même ordre que celui recouvré dans le cadre de la mise en oeuvre du règlement n° 669/2009.
L'article 68 de loi de finances rectificative pour 2016, même s'il s'agissait des bois et plants de vigne, résume d'une certaine manière les conditions parfois un peu hasardeuses de gestion des prélèvements destinées à financer les interventions des services en charge de la sécurité sanitaire des aliments.
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L'exemple de la taxe sur les bois et plants de vigne L'article 28 de la loi n° 67-114 du 21 décembre 1967 de finances pour 1968 avait instauré une redevance relative à l'agrément des producteurs ou négociants en bois et plants de vigne (les pépiniéristes se livrant à cette activité) et prononcé son affectation à l'institut des vins de consommation courante devenu plus tard l'office national interprofessionnel des vins de table (ONIVIT) avant d'être intégré à l'Établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (AgriMer). Il avait également fixé les tarifs de cette redevance alors exprimés en francs. Aucun décret portant sur les tarifs de ce prélèvement n'avait été pris depuis 1998. Par ailleurs, la sécurité juridique du prélèvement considéré était incertaine dans la mesure où, qualifié de redevance, ledit prélèvement a, en réalité, toutes les apparences d'une taxe affectée à un établissement public tant du point de vue formel (le régime d'une redevance est défini par décret et non par une loi) que par les tarifs appliqués, qui ne sont pas directement issus de l'analyse des coûts du service rendu. Ces deux situations pour le moins insatisfaisantes ont été corrigées par le collectif pour 2016. |
Au-delà des fragilités de certaines solutions ponctuelles, il faut considérer une incertitude plus générale sur l'ensemble de l'architecture du financement des dispositifs de sécurité sanitaire des aliments et sur leur impact économique sur les différentes parties prenantes.
Dans ces conditions, vos rapporteurs spéciaux recommandent qu'une clarification intervienne. Elle est d'autant plus nécessaire qu'à travers la tendance à une mutualisation et une externalisation de dispositifs importants, d'indemnisation ou de surveillance sanitaire, les flux de financement des différentes composantes de l'appareil de sécurité sanitaire des aliments se complexifient tendanciellement.
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Recommandation : clarifier les flux de financement des différentes composantes de l'appareil de sécurité sanitaire des aliments. |
(3) Un objectif de valorisation auprès des marchés à prendre mieux en compte
Il faut ajouter que les logiques qui justifient l'intervention publique invitent également à souhaiter que l'État ne néglige pas l'objectif de valorisation de son action, non seulement auprès des bénéficiaires, qui en tirent profit, mais aussi auprès des marchés.
Cette préoccupation, qui doit répondre à la légitime demande d'information de la part des consommateurs, est une composante à part entière d'une politique de sécurité sanitaire accomplie.
Cette composante importante de l'action publique en faveur de la sécurité des aliments, pour engager des problématiques qui ne sont pas au coeur du présent rapport, appelle une attention spécifique, la valorisation des garanties sanitaires présentées par les aliments du fait de l'action des autorités publiques n'étant pas suffisamment manifeste.
L'ensemble des préoccupations ici exprimées conduit à recommander une mise à jour systématique des modalités de valorisation de la supervision publique de la sécurité sanitaire des aliments, tant auprès des producteurs que des marchés.
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Recommandation : engager une réflexion sur les moyens d'assurer une valorisation systématique des garanties sanitaires résultant des interventions publiques de maîtrise des risques. |
* 12 Cependant, des souplesses existent, en particulier au stade de la production primaire.
* 13 En particulier, les audits du CGAAER n° 12145-99 de juin 2014 et n° 12146-99 de décembre 2014.
* 14 La législation européenne assigne aux États un devoir de contrôle des conditions dans lesquelles les entreprises de l'agro-alimentaire accomplissent leurs obligations. Par extension, on peut supposer que ce devoir pourrait aller jusqu'à engager la responsabilité de l'État, sous certaines réserves sans doute, en cas de préjudice causé par la manifestation d'un danger sanitaire.
* 15 Conditions précisées à l'annexe IV du règlement CE n° 882/2004 du PE et du Conseil du 29 avril 2004.