B. UNE TENDANCE FORTE À L'EXTERNALISATION DES MISSIONS
La politique de sécurité sanitaire des aliments repose de plus en plus pour sa mise en oeuvre sur un cadre de délégations des missions à des organismes extérieurs à l'administration elle-même.
Cet agencement qui présente des avantages pose une série de problèmes qui, selon l'audit réalisé sur ce point par le CGAAER, ne sont pas tous maîtrisés.
1. Le développement des délégations sanitaires...
L'extension des délégations est assez vaste comme l'indique l'encadré ci-dessous. Le projet stratégique du ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, présenté dans la continuité des États généraux du sanitaire de 2012, précise le champ de monopole direct des services de l'État, ce qui, par exclusion, permet d'appréhender la largeur des domaines pouvant être délégués.
Hormis la police sanitaire, l'agrément des établissements, les inspections officielles en abattoirs ou dans les établissements faisant l'objet d'une mesure de police administrative, tout peut être délégué.
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État des délégations sanitaires selon la source de la délégation Délégataires désignés par la loi ou ses règlements d'application : Contrôle et certification des semences et des plants : le Groupement national interprofessionnel des semences, graines et plants (GNIS), l'Établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (Ifremer) pour les bois et plants de vigne, le Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes (CTIFL) pour les plantes fruitières ; Délivrance des passeports phytosanitaires européens : le GNIS, FranceAgriMer pour la prévention des importations de nuisibles pour les végétaux, le CTIFL ; Identification des animaux et enregistrement : les Établissements de l'élevage (EdE) services des Chambres d'Agriculture, l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE), la Fédération colombophile française et les associations ; Service de l'équarrissage : FranceAgriMer pour la gestion financière ; Gestion financière des vétérinaires mandatés aux fins de certification officielle dans le cadre des exportations : FranceAgriMer qui intervient aussi pour la gestion financière des programmes d'aide aux plus démunis et d'aide alimentaire et pour la gestion financière de la vaccination de la Fièvre catarrhale du mouton ; Actions de surveillance sanitaire des zones conchylicoles : FranceAgriMer. Délégataires désignés par arrêté ministériel ou préfectoral après appel à candidature : Identification et enregistrement des carnivores domestiques : Société d'identification des carnivores domestiques (I-CAD) ; Prévention, surveillance et lutte contre les dangers sanitaires concernant les animaux et les végétaux : Organismes à vocation sanitaire (OVS), organisations à vocation technique (OVVT), associations sanitaires régionales (ASR), comme les groupements de défense sanitaire (GDS) et les Fredon (fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles) ; Laboratoires nationaux de référence, laboratoires agréés et laboratoires reconnus pour effectuer des autocontrôles : ces structures doivent être désignées, agréés ou reconnus par une décision administrative conditionnée ; Vétérinaires sanitaires et vétérinaires mandatés : sont désignés ou choisis par l'autorité administrative sur candidatures ; Conditions techniques du transport de denrées alimentaires sous température dirigée : le CEMAFROID SNC pour la surveillance technique et la délivrance d'attestations officielles de conformité. |
L'ordonnance n° 2015-1242 du 7 octobre 2015 relative à l'organisation de la surveillance en matière de santé animale, de santé végétale et d'alimentation prise en application de la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt a accentué cette tendance, en particulier en prévoyant la reconnaissance de réseaux sanitaires disposant de prérogatives particulières de gestion des dangers sanitaires, exercées en coordination avec les organismes à vocation sanitaire (OVS) et susceptibles de demander l'extension sur un territoire donné de leurs règlementations.
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Les organismes à vocation sanitaire (OVS) Les organismes à vocation sanitaire (OVS), définis par l'article L. 201-9 du code rural et de la pêche maritime (CRPM), sont « des personnes morales reconnues par l'autorité administrative [...] dont l'objet essentiel est la protection de l'état sanitaire des animaux, des végétaux, des produits végétaux, des aliments pour animaux ou des denrées alimentaires d'origine animale, dans le secteur d'activité et l'aire géographique sur lesquels elles interviennent ». Un arrêté du 31 mars 2014 détermine, par région et par domaine, les organismes reconnus comme OVS. Le mandat de reconnaissance court pour cinq ans à compter de la date d'application de cet arrêté. Les OVS ainsi reconnus sont susceptibles de se voir confier par l'État (au sens de l'article L. 201-9 du CRPM) ou déléguer (au sens de l'article L. 201-13 du CRPM), en plus de leurs missions propres, des actions sanitaires concourant à la mise en application des politiques publiques décidées par le gouvernement . En santé des animaux , les Fédérations Régionales des Groupements de Défense Sanitaire (FRGDS) ont été reconnues OVS « animaux ». En santé des végétaux , ce sont les fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles (FREDON) qui ont été reconnues comme OVS. Dans le cadre de la réforme territoriale, les OVS appartenant aux sept nouvelles régions issues du regroupement d'anciennes régions, sont appelés à se regrouper à leur tour et à obtenir une nouvelle reconnaissance avant le 1 er janvier 2020. I - Délégations aux OVS dans le domaine de la santé animale 1/ Délégation pour la gestion des prophylaxies bovines Au titre de l'article L. 201-13 du CRPM , l'État délègue aux OVS « animaux », la gestion des prophylaxies bovines pour la tuberculose, la brucellose et la leucose enzootique, pour une période initiale de cinq ans. Les activités déléguées sont soumises à un cahier des charges national et les délégataires doivent être accrédités selon le référentiel ISO/CEI 17 020 relatif aux organismes d'inspection à partir de 2017. À ce stade, sur les vingt-deux OVS de métropole, seize OVS ont été audités par le Comité français d'accréditation (COFRAC) entre le 20 avril et le 7 juillet 2016. Les six autres OVS seront audités entre octobre et novembre 2016. Une commission d'accréditation, fin 2016, devrait confirmer l'accréditation des vingt-deux FRGDS auditées. L'État accompagne financièrement les OVS « animaux » dans la démarche d'accréditation nécessaire aux délégations de tâches liées aux contrôles officiels, à hauteur de 270 000 euros en 2015. Pour la gestion du maintien des qualifications des cheptels et l'édition des documents sanitaires accompagnant individuellement les animaux , l e montant de cette participation est déterminé jusqu'à la fin de l'année 2016 pour chaque département en fonction des quatre types d'activités énumérés ci-dessous : - l'organisation de la préparation des prophylaxies ; - les contrôles nécessaires à la qualification des troupeaux ; - le contrôle des opérations liées aux mouvements d'introduction ; - la gestion de l'édition, de l'impression et de la mise à disposition des « ASDA » (attestations sanitaires à délivrance anticipée), documents qui caractérisent, pour chaque animal, la qualification sanitaire du cheptel dont il est issu. Le montant de la participation financière est calculé selon le principe suivant pour les trois premières activités : - en cas de délégation complète , une base forfaitaire de 18 400 euros et une participation complémentaire de 4 euros par cheptel pour les 3 000 premiers cheptels du département et de 1,6 euro par cheptel au-delà ; - en cas de délégation partielle , un tiers de la somme totale (base forfaitaire + participation complémentaire) pour chacun des domaines délégués. En outre, pour la gestion de l'édition des attestations sanitaires (ASDA ou encore « carte verte »), l'État participe aux frais d'édition à hauteur de 0,04 euro par « ASDA » ou « LPS » (laissez-passer sanitaire) imprimé. Dans la loi de finances initiale pour 2016, le total des subventions accordées aux groupements de défense sanitaire (GDS) par les services déconcentrés s'élevait à 5,1 millions d'euros, montant porté dans le projet de loi de finances pour 2017 à 5,6 millions d'euros . 2/ Participation au programme apicole européen Le « Programme Apicole Européen » pour la lutte et la surveillance des varroas (un acarien, parasite destructeur des abeilles) fait l'objet d'un cofinancement européen du FEAGA (Fonds européen agricole de garantie). La participation du ministère s'ajoute à la participation octroyée par FranceAgriMer. Le projet financé vise à mettre en oeuvre un plan de prophylaxie qui comporte les volets suivants : - amélioration de l'enregistrement des ruches et des apiculteurs ; - surveillance de Varroa destructor , la généralisation et la diffusion des méthodes de lutte sanitaires et médicales ; - suivi et évaluation du plan. Pour la période 2015-2016, six OVS ont fait l'objet, ensemble, d'une convention à hauteur de 119 188 euros . |
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II - Délégations aux OVS dans le domaine de la santé végétale Les OVS du domaine de la santé végétale sont chargés la réalisation par délégation conforme à l'article L. 201-13 du CRPM de plusieurs missions d'inspection officielles : - les inspections des pépinières et autres établissements revendeurs de matériel de reproduction végétale pour l'obtention du passeport phytosanitaire prévu par la législation européenne ; - les inspections de surveillance des organismes nuisibles réglementés et émergents ; - les inspections des lots et, le cas échéant, des parcelles dans le cadre de la certification des végétaux et produits végétaux pour l'exportation ; - le contrôle des mesures ordonnées par l'administration dans le cadre de la lutte contre les organismes nuisibles. La réalisation de ces missions ne représente le plus souvent qu'une partie du total des inspections et des contrôles réalisés dans les mêmes domaines par la DRAAF. Elle fait l'objet d'une convention-cadre pluriannuelle et de conventions d'exécution techniques et financières renouvelées chaque année entre la DRAAF et l'OVS. Comme pour le domaine animal, et conformément aux dispositions du CRPM, les OVS de la santé végétale ont été accrédités en fin d'année 2015 et début 2016 sous la norme ISO 17020. Les OVS du domaine de la santé végétale réalisent également des missions dites « confiées », indépendantes des contrôles officiels, comme la conduite d'essais au champ pour rechercher des solutions aux impasses techniques liées aux usages orphelins (maladies ou parasites pour lesquels il n'existe aucune solution phytopharmaceutique). Dans la loi de finances initiale pour 2016, le total des subventions accordées aux FREDON par les services déconcentrés s'élevait à 12 millions d'euros, ce montant ayant été réduit dans le projet de loi de finances pour 2017 à 11,8 millions d'euros . |
La législation sanitaire européenne et française appliquant un principe de responsabilité de premier niveau des professionnels, la mobilisation de ceux-ci, directement ou à travers certaines de leurs organisations, par les pouvoirs publics peut être vue comme un prolongement naturel qui permet d'incarner ce principe sous des formes diversifiées, dont certaines, coopératives.
Au demeurant, il est généralement souhaitable que les professionnels soient plus étroitement impliqués dans les actions de surveillance sanitaire, sous certaines réserves toutefois.
La délégation opérationnelle de la politique de sécurité sanitaire peut, en effet, être justifiée par plusieurs considérations.
Il peut s'agir de faire appel à des compétences qui n'existent pas au sein de l'administration ou sont difficiles à maintenir, d'impliquer les organisations professionnelles agricoles dans une démarche qui poursuit un intérêt collectif ou encore de s'appuyer sur les réseaux sanitaires développés par les exploitants.
Il s'agit dans tous les cas d'améliorer la fonction de production de contrôle et de surveillance en diversifiant ses acteurs, en mobilisant les qualifications et, sans doute aussi, en favorisant l'adjudication harmonieuse de la norme.
2. ..., malgré ses avantages, pose également des problèmes qu'il faut résoudre
Si les délégations sont une composante aussi importante qu'utile du système de maîtrise des risques sanitaires, elles n'en posent pas moins une série de problèmes envisagés dans le rapport d'évaluation que leur a consacré le CGAAER.
Elles ne doivent pas constituer les prémices d'un désengagement de l'État en s'inscrivant, moins dans un projet positif que dans une logique d'accommodements face à la contrainte de moyens .
Cette évolution serait alors contestable dès lors qu'elle pourrait aboutir à une moindre qualité de service .
Par ailleurs, sur le plan des principes législatifs européens, elle pourrait poser problème .
Certes, la législation européenne prévoit la possibilité de déléguer des contrôles mais c'est sous réserves. En particulier, tout conflit d'intérêts doit être évité tandis que le niveau de qualité de la surveillance sanitaire doit être préservé et dûment contrôlé (voir ci-dessus).
Cependant, les délégations doivent respecter des principes afin de préserver leur intégrité.
Dans un rapport publié en décembre 2013, le Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) en a rappelé les termes et s'est attaché à évaluer si les délégations mises en place les respectent effectivement.
Pour le CGAAER, il convient que les délégations respectent six principes fondamentaux :
- garantir que les enjeux et les objectifs de l'État soient partagés par le délégataire ;
- s'assurer de la bonne exécution technique de la mission ;
- surveiller la bonne utilisation des fonds versés ;
- garantir un niveau de facturation raisonnable du service délégué ;
- vérifier que les informations sur l'activité déléguée sont suffisantes et suffisamment exploitées ;
- s'assurer de la disponibilité du délégataire en cas d'urgence ou de crise, d'alerte ou de gestion des foyers.
Sur l'ensemble de ces points, le rapport a pu relever des insuffisances plus ou moins systématiques.
Sont, en particulier, soulignés :
- les limites des procédures de certification technique des délégataires, même dans le cas où un régime d'accréditation est en place (OVS et délégataires nationaux) dans la mesure où les auditeurs sont liés par les termes des référentiels techniques, qui peuvent n'être pas adéquats ;
- les difficultés rencontrées pour garantir l'adéquation des financements aux missions déléguées (le financement des GDS par l'État avait été estimé très déficitaire par rapport aux coûts des missions - à peine 33 % des coûts - en 2008) dans un contexte de contrôles financiers généralement formels ;
- enfin, le défaut d'anticipation des situations de crise dans les délégations, l'implication du partenaire dépendant d'une relation de confiance un peu hasardeuse.
Le rapport du CGAAER aborde également les problèmes liés aux modalités de financement des interventions des organismes délégataires .
Elles sont aussi diverses que les problèmes qu'elles suscitent.
Ainsi, dans le cas où la rémunération perçue auprès de l'usager se fait par acte, il peut exister un conflit d'intérêts lorsqu'il s'agit d'accorder une certification .
De son côté, le financement par cotisation volontaire obligatoire (CVO) ou affectation d'une taxe ou redevance résulte toujours d'un compromis qui peut être précédé de discussions tendues. Les conditions dans lesquelles les tarifs de certaines redevances sont définis, en particulier, les retards d'adoption des arrêtés nécessaires à leur perception, témoignent des difficultés auxquelles donne lieu la détermination de ces financements.
D'un point de vue budgétaire, on doit ajouter que, si ces recettes permettent d'épargner les crédits budgétaires du programme 206, elles créent une affectation très contestable au regard du principe d'universalité budgétaire.
Par ailleurs, du strict point de vue de l'analyse des coûts de la politique de sécurité sanitaire des aliments , ces financements , qui ne sont pas recensés ou identifiables , brouillent la lisibilité des enjeux financiers de cette politique.
Enfin, les concours de l'État ne sont pas toujours aisément analysables même s'ils ont pour effet de réduire le coût des activités des délégataires supportés par les usagers. Il en va de même des concours des collectivités territoriales qui, par ailleurs, se trouvent fragilisés par certaines menaces exposées à vos rapporteurs spéciaux lors de leur mission en région Bretagne (voir infra ).
Au-delà de ces questions, il en est une de principe, celle du degré de participation de l'impôt au financement d'activités qui ont une nature mixte, à la fois de services rendus aux professionnels dont la responsabilité en matière de sécurité sanitaire est primordiale et de concours à la production d'un bien public qui intéresse la collectivité.
Le CGAAER note qu'il est logique que le financement des délégations repose en tout ou en partie sur les professionnels dans la mesure où la sécurité sanitaire est une composante à part entière de leurs activités économiques.
Pour autant, l'expression « en tout ou en partie » employée dans le rapport du conseil général, traduit une forme d'embarras à trancher selon une position de principe.
De fait, en la matière, il s'avère délicat de s'appuyer sur une approche théorique exclusive. Dans la mesure où les délégations sanitaires correspondent à une forme d'organisation des services nécessaires aux entreprises pour le respect de leurs obligations sanitaires mais aussi à une modalité choisie par l'État pour l'accomplissement de sa mission propre, (sans d'ailleurs que la délégation ne semble dessaisir l'État de sa responsabilité juridique), une solution mixte semble s'imposer. Il faut en outre compter avec la logique même de l'économie des biens publics qui enseigne qu'à défaut d'un financement collectif le risque existe d'un déficit des investissements nécessaires à la maximisation des externalités positives ou à la réduction des externalités négatives liées à une activité. Il est tout à fait crucial pour l'ensemble des producteurs que l'un d'entre eux ne vienne pas occasionner des dommages pratiques et de réputation du fait d'un sous-investissement dans la sécurité sanitaire de ses produits.
Enfin, des considérations pratiques peuvent jouer. Ainsi, le rapport du CGAAER mentionne les problèmes de capacité des structures à faire face à d'éventuelles responsabilités avec la situation des GDS qui seraient dans l'incapacité d'assurer les risques d'une propagation d'une épizootie animale par ses salariés.
Tout juste doit-on mentionner des situations où la composante d'intérêt général de la surveillance sanitaire ressort comme moins évidente. Tel est le cas évoqué par le rapport du conseil général dans le champ de la restauration collective ou de la remise directe. 27 ( * )
En dehors des problématiques de tarification, il y a lieu d'envisager les effets sur les coûts de la politique de sécurité sanitaire des processus d'externalisation .
L'impact global dépend au premier chef du degré de substitution auquel aboutit l'implication des partenaires privés mais aussi de certaines composantes plus techniques.
Sur le premier point, la substitution ne saurait être totale, l'État devant conserver des moyens propres de supervision, notamment pour réaliser des contrôles inopinés et conserver un savoir-faire suffisant. Par ailleurs, il faut compter avec les coûts de gestion des délégations par les services.
Le rapport du CGAAER conclut à une forme d'incertitude, résumée dans le graphique ci-dessous.
Source : CGAAER. Les délégations de missions à la direction générale de l'alimentation. N° 13030. Décembre 2013
En toute hypothèse, le coût pour l'usager devrait être systématiquement inclus dans le raisonnement sur l'économie des missions déléguées.
De ce point de vue, des éléments importants sont susceptibles d'exercer des effets. Il en va ainsi de la complétude des conventions de délégation afin d'éviter des coûts imprévus mais aussi de la mise en concurrence des entités quand elle est envisageable.
Enfin, il y a lieu de mentionner la contribution des collectivités territoriales au financement des missions des délégataires.
De manière générale, les financements accordés par les collectivités territoriales pour contribuer à la qualité sanitaire des produits alimentaires sont, pour le moins, mal connus. Ils ne font l'objet d'aucun recensement systématique, ce qui empêche toute connaissance fine des moyens publics totaux consacrés à la sécurité sanitaire des aliments.
L'intervention des collectivités, qui paraît importante est, en outre, diverse dans ses expressions .
Les échanges de vos rapporteurs spéciaux avec les responsables locaux du GDS Bretagne témoignent de ces deux caractéristiques. Une inquiétude a été exprimée devant les suites possibles de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République qui pourrait conduire à empêcher le département des Côtes-d'Armor - évolution généralisable à tous les départements - de contribuer au financement du GDS Bretagne et, ainsi, priver celui-ci d'une somme de l'ordre de un million d'euros. En outre, le relais pris par la région Bretagne se serait traduit par une modification des conditions d'attribution des concours aux entreprises qui deviendraient des concours directs plutôt que ceux mutualisés actuellement accordés par le département.
Ces inquiétudes paraissent en l'état justifiées au vu de la réponse apportée sur ce point à vos rapporteurs spéciaux.
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Pérennité des aides versées par les départements La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, introduit dans ses dispositions une modification des compétences des conseils départementaux. Depuis le 31 décembre 2015, les conditions de participation financière des conseils départementaux sont susceptibles de remettre en cause le financement des GDS. Une analyse juridique de l'impact de ces dispositions législatives par le service des affaires juridique du ministère en charge de l'agriculture et par la direction générale des collectivités territoriales au ministère de l'intérieur confirme cette approche et indique que les GDS ne sont pas éligibles aux financements directs des conseils départementaux. La compétence des départements dans le domaine sanitaire se traduit en effet exclusivement par le financement des laboratoires d'analyse. |
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Le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt reste particulièrement attaché au modèle sanitaire français et soucieux de la pérennisation du soutien financier apporté par les collectivités territoriales aux programmes sanitaires locaux. Ainsi, les services du Ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt soutiennent-ils les initiatives entre les Fédérations Régionales des GDS et les Conseils Régionaux nouvellement installés, qui sont les interlocuteurs désignés pour mettre en oeuvre des solutions adaptées aux problématiques de santé animale dans ce contexte territorial rénové, afin que des relais régionaux puissent être identifiés. Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux |
Sans préjudice des prolongements effectifs de ces questionnements légitimes, force est de mettre en évidence l'utilité d'une réflexion sur l'homogénéisation des soutiens publics locaux à l'expression d'une politique dont les composantes territoriales sont indiscutables mais qui suit aussi des orientations nationales qu'il faut consolider.
L'État devrait impulser une forme de conventionnement financier autour des quelques grands principes d'efficacité qu'il défend dans le cadre complexe des délégations de ses missions.
Cette orientation va évidemment au-delà du problème particulier ici évoqué.
C'est plus globalement qu'un besoin de clarification et de structuration des pratiques de délégations sanitaires doit être satisfait.
Sous cet angle, on relève des pratiques très diverses d'un territoire à l'autre de la part même de l'État. C'est ainsi que le « profil pays » France établi dans le cadre des processus d'harmonisation européenne remarque que les SRAL désignent comme délégataires de leur mission de surveillance des végétaux les FREDON sur une base régionale et que la proportion des contrôles réalisés par elles varie d'une région à l'autre.
Le rapport du CGAEER (n° 14 072) qui mentionne ce document ajoute constater pour le budget 2015 du programme 206, que « dans certaines régions, la ligne « sous action Délégations et missions confiées aux OVS dans le domaine végétal » représente plus de 90 % des montants affectés à l'action 01 « Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale » qui représente de l'ordre de 40 % du budget total du programme 206 régional ».
Vos rapporteurs spéciaux se rallient donc à la suggestion selon laquelle il serait utile qu'un compte rendu annuel d'activités détaillé soit formalisé par chaque FREDON et facilite au plan régional l'analyse par les SRAL des actions de contrôles menées et des effectif consacrés par les FREDON, puis permette à la DGAL la consolidation nationale dans le cadre de la supervision et la coordination des actions de ses délégataires.
Une telle recommandation devrait être étendue à l'ensemble des délégataires.
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Recommandation : assurer une gestion rigoureuse et cohérente des délégations sanitaires et, notamment, prévoir un compte rendu annuel détaillé des activités conduites par les délégataires. |
* 27 À ce propos, le rapport estime que la délégation de l'inspection pour la restauration commerciale pourrait aboutir à un coût de l'ordre de 2 000 euros hors taxes par an ce qui augmenterait le prix du repas dans un restaurant de province de l'ordre de 4 %.