Une seconde chance pour l'Agence française de l'adoption

Rapport d'information n° 236 (2008-2009) de MM. Auguste CAZALET , Albéric de MONTGOLFIER et Paul BLANC , fait au nom de la commission des finances et de la commission des affaires sociales, déposé le 3 mars 2009

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• AVANT-PROPOS
  
• PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS
  
  • I. L'AGENCE FRANÇAISE DE L'ADOPTION : UN OBJECTIF LÉGITIME - UNE RÉPONSE DÉCEVANTE
    
    • A. LA CRÉATION D'UN ORGANISME PUBLIC POUR RÉPONDRE AU PROBLÈME SPÉCIFIQUE DE L'ADOPTION INTERNATIONALE
      
      • 1. Les raisons qui ont conduit le législateur à créer l'Agence française de l'adoption
        
        • a) L'incapacité des organismes autorisés pour l'adoption à répondre à l'ensemble des demandes d'adoptions internationales
          
        • b) L'ouverture d'une troisième voie pour l'adoption
          
      • 2. L'Afa : un nouvel intermédiaire public au service de tous les candidats
        
        • a) Le rôle de l'agence : informer, conseiller et servir d'intermédiaire pour l'adoption
          
        • b) Une intervention de droit dans les Etats parties à la convention de La Haye, sur habilitation spécifique dans les autres Etats
          
        • c) Un organisme qui opère sans sélection des candidats à l'adoption
          
      • 3. Une agence constituée sous la forme d'un groupement d'intérêt public
        
        • a) Un groupement d'intérêt public associant l'Etat, les départements et les fédérations d'organismes autorisés pour l'adoption
          
        • b) Les règles de gouvernance
          
        • c) Une agence soumise au contrôle général, économique et financier de l'Etat et au contrôle d'un commissaire du gouvernement
          
    • B. LES MOYENS DE L'AGENCE FRANÇAISE DE L'ADOPTION
      
      • 1. L'Agence dispose de ressources significatives mais sous-consommées
        
        • a) Son budget repose pour l'essentiel sur une subvention de l'Etat
          
        • b) Le maintien, chaque année, de la subvention à 4 millions d'euros en loi de finances initiale n'apparaît pas justifié
          
        • c) Les dépenses de l'Afa et les raisons de l'insuffisante mobilisation des crédits
          
          • (1) Des dépenses de fonctionnement prépondérantes, avec une forte part de dépenses de personnel
            
          • (2) Un écart par rapport à la programmation budgétaire initiale qui résulte essentiellement de la montée en charge progressive de l'agence
            
      • 2. Les effectifs de l'agence : une gestion qui présente des faiblesses
        
        • a) L'effectif cible retenu par l'agence : trente-cinq équivalents temps plein
          
        • b) L'évolution des effectifs de l'agence depuis sa création
          
          • (1) Les grandes étapes de la mise en place de l'Afa
            
          • (2) L'évolution globale des effectifs
            
          • (a) Les effectifs dépendant du siège de l'agence
            
          • (b) Les correspondants locaux à l'étranger
            
          • (i) Leurs missions
            
          • (ii) Leur mode de rémunération
            
          • (c) Les correspondants départementaux
            
        • c) Le statut des agents de l'Afa
          
    • C. UN BILAN MITIGÉ QUI A TERNI L'IMAGE DE L'AGENCE
      
      • 1. Les réserves émises sur la création d'un organisme public de l'adoption
        
      • 2. Des résultats décevants qui ne sont pas à la hauteur des moyens engagés en matière d'adoption
        
        • a) La diminution préoccupante des adoptions réalisées par l'Afa
          
          • (1) Une baisse relative de la place de l'Afa en 2008
            
          • (2) Des résultats décevants qui s'expliquent en partie par les « coûts d'entrée » dans le système de l'adoption internationale
            
          • (3) Des adoptions concentrées sur un nombre restreint de pays
            
          • (4) Des résultats qui ne font que mieux ressortir la disproportion des moyens alloués à l'agence par rapport aux OAA
            
          • (5) L'accumulation préoccupante de demandes en attente
            
        • b) Les réticences de l'agence à adopter une attitude de coopération constructive avec les acteurs de l'adoption
          
      • 3. Un constat plus nuancé en ce qui concerne les missions d'information et de suivi
        
        • a) Les relations avec les conseils généraux gagneraient à être renforcées
          
        • b) Un satisfecit global cependant pour l'information délivrée aux départements et aux familles
          
        • c) Clarifier les missions de l'Afa concernant le suivi après l'adoption
          
  • II. LES RAISONS AVANCÉES POUR EXPLIQUER LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES PAR L'AGENCE
    
    • A. DES CONDITIONS PLUS CONTRAIGNANTES POUR L'ADOPTION INTERNATIONALE
      
      • 1. La baisse du nombre d'adoptions internationales et leur concentration dans quelques pays d'origine
        
        • a) Une diminution générale des adoptions internationales en France et dans les pays d'accueil depuis 2005 dont a pâti l'agence
          
        • b) Deux tiers des adoptions françaises à l'étranger sont réalisées dans des pays non parties à la convention de La Haye où l'agence peut plus difficilement s'implanter
          
      • 2. Des conditions plus restrictives à l'adoption internationale du fait de la ratification progressive de la convention de La Haye
        
        • a) La ratification progressive de la convention de La Haye
          
        • b) Des pays d'origine de plus en plus exigeants
          
    • B. LA MISE EN oeUVRE INACHEVÉE DE LA RÉFORME DE 2005
      
      • 1. La clarification du rôle et de l'organisation de l'autorité centrale : un processus insuffisamment maîtrisé
        
        • a) Une transition difficile entre la mission pour l'adoption internationale et l'agence qui a retardé la réorganisation de l'autorité centrale
          
        • b) L'insuffisance du pilotage et de la coordination des activités de l'agence par les autorités de tutelle et l'autorité centrale
          
          • (1) La réorganisation tardive de l'autorité centrale
            
          • (2) Une maîtrise insuffisante des effectifs des personnels intervenant en faveur de l'adoption internationale
            
          • (a) Un effacement de l'autorité centrale qui s'explique très largement par un manque de moyens
            
          • (b) L'affirmation de l'autorité centrale en 2009 s'accompagne d'une croissance de ses effectifs, qui conduit à s'interroger sur le calibrage d'ensemble des moyens intervenant dans le domaine de l'adoption internationale
            
          • (3) L'absence de convention d'objectifs et de gestion entre les autorités de tutelle et l'agence
            
          • (4) L'absence de stratégie française coordonnée des implantations dans les pays étrangers ouverts à l'adoption
            
      • 2. Les OAA sont encore trop nombreux pour être pleinement efficaces
        
      • 3. Les agréments restent délivrés en trop grand nombre et sans véritable formation préalable
        
      • 4. L'adoption nationale est encore trop peu développée
        
    • C. CERTAINES DES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES RÉVÈLENT DES CARENCES IMPUTABLES À L'AGENCE
      
      • 1. Les règles de la comptabilité publique et l'organisation actuelle de l'agence rendent difficile l'accompagnement financier des familles
        
      • 2. L'agence n'a pas, à ce stade, la capacité de mener des opérations de coopération
        
        • a) Des faiblesses dans la gestion de cette activité
          
        • b) Des enjeux éthiques et d'efficacité
          
        • c) Des actions de coopération encore insuffisamment mises en valeur de manière globale
          
      • 3. L'engorgement dans le traitement des demandes résulte de l'absence de sélection des familles et de la possibilité de présenter simultanément plusieurs dossiers
        
  • III. RECOMMANDATIONS ET PROPOSITIONS
    
    • A. ACCROÎTRE L'EFFICACITÉ DE L'ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE L'ADOPTION
      
      • 1. Renforcer le rôle de pilotage et de coordination de l'autorité centrale
        
      • 2. Définir une stratégie coordonnée de l'adoption internationale
        
      • 3. Renforcer les organismes autorisés pour l'adoption, dans le cadre d'une contractualisation avec l'Etat
        
      • 4. Faciliter les procédures d'adoption internationale
        
    • B. RATIONALISER LE FONCTIONNEMENT DE L'AGENCE POUR LUI PERMETTRE DE JOUER PLEINEMENT SON RÔLE
      
      • 1. En adaptant ses compétences et sa gouvernance
        
        • a) Permettre à l'agence de jouer un rôle d'intermédiaire financier pour mieux accompagner les familles dans les pays d'origine
          
        • b) Donner à l'agence la faculté de financer des micro-projets de coopération de nature humanitaire sous le contrôle de l'autorité centrale
          
        • c) Permettre, plus largement, une valorisation de l'effort français de coopération
          
        • d) Prévoir un siège d'observateur pour les associations des familles adoptives au sein du conseil d'administration de l'agence
          
      • 2. En remédiant à certaines faiblesses administratives
        
        • a) Renforcer le pilotage des dépenses et des effectifs, en lien avec la tutelle
          
        • b) Définir une évolution des effectifs sur le moyen terme, dans le cadre de la convention d'objectifs et de gestion et en tenant compte de la nouvelle stratégie d'action de l'agence
          
        • c) Mieux justifier les crédits demandés au Parlement
          
    • C. REVOIR LES CONDITONS DE DÉLIVRANCE DES AGRÉMENTS
      
      • 1. Améliorer l'information préalable des candidats à l'adoption avant l'octroi de l'agrément
        
      • 2. Travailler à l'élaboration commune d'un référentiel pour harmoniser les pratiques des conseils généraux
        
      • 3. Créer un fichier national nominatif unique des agréments et des refus d'agrément
        
      • 4. Vérifier annuellement de façon plus rigoureuse la validité des agréments
        
      • 5. Adapter les critères légaux d'octroi des agréments aux nouvelles évolutions familiales
        
    • D. MIEUX ENCADRER LES DEMANDES D'ADOPTIONS INTERNATIONALES ET FAVORISER L'ADOPTION NATIONALE
      
      • 1. Développer la coopération institutionnelle avec les pays non parties à la convention de La Haye pour les encourager à interdire les démarches individuelles
        
      • 2. Engager une réflexion sur la limitation du nombre de démarches simultanées d'adoption à l'étranger
        
      • 3. Favoriser l'adoption nationale
        
        • a) Mieux informer les familles sur les voies de l'adoption en France
          
        • b) Raccourcir et simplifier les procédures de déclaration d'abandon
          
        • c) Développer le recours à l'adoption simple
          
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• ANNEXE 1 : ORGANIGRAMME DE L'AGENCE FRANÇAISE DE L'ADOPTION
  
• ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES