Une seconde chance pour l'Agence française de l'adoption

PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS

Accroître l'efficacité de l'organisation institutionnelle de l'adoption

• Le rôle de pilotage et de coordination de l'autorité centrale, tant à l'égard de l'Afa que des OAA, doit être renforcé. Ceci implique la signature rapide d'une convention d'objectifs et de gestion avec l'Afa et les OAA, la présence d'un représentant de l'autorité centrale lors des réunions internationales sur l'adoption et la création d'un portail unique de l'adoption internationale, afin de garantir la cohérence des informations délivrées.

• Une stratégie coordonnée de l'adoption internationale doit être définie et, dans ce cadre, l'Afa doit être habilitée à intervenir de droit dans les pays qui ne sont pas parties à la convention de La Haye.

• Les OAA doivent être renforcés et des mécanismes d'incitation financière devraient être mis en oeuvre afin de favoriser la mutualisation de leurs moyens. Le ministère des affaires étrangères doit devenir leur interlocuteur budgétaire unique.

• L'ensemble du réseau diplomatique doit être mobilisé pour faciliter et améliorer le suivi des dossiers après leur transmission dans les pays d'origine des enfants.

Rationaliser le fonctionnement de l'Afa pour lui permettre de jouer pleinement son rôle

• Ses compétences et sa gouvernance doivent être adaptées : il faut lui permettre de jouer un rôle d'intermédiation financière pour mieux accompagner les familles dans les pays d'origine, ce qui suppose la mise en place de régies d'avances et la mobilisation du réseau diplomatique.

• Les compétences de l'Afa ne doivent pas être étendues à l'adoption nationale. Pour lever toute ambiguïté, les rapporteurs suggèrent qu'elle soit renommée « Agence française de l'adoption internationale ».

• L'Afa doit être également autorisée à mener des actions de coopération humanitaire, sous réserve d'une validation expresse de l'autorité centrale. Par ailleurs, une meilleure mise en valeur de l'effort de coopération menée par les institutions françaises, publiques et privées, doit être recherchée.

• Un siège « d'observateur » doit être accordé aux associations représentatives des familles au sein du conseil d'administration de l'agence.

• Le suivi des dépenses et des effectifs de l'Afa doit être renforcé. Les rapporteurs recommandent d'inclure les correspondants locaux à l'étranger dans le plafond d'emplois de l'agence et d'aligner leur rémunération sur celles pratiquées par le ministère des affaires étrangères.

• L'analyse des moyens nécessaires doit être menée globalement, en prenant en compte les services du ministère des affaires étrangères, y compris le réseau diplomatique. Les rapporteurs demandent la réalisation d'un audit, afin d'éviter des « doublons ». Le budget 2010 devra faire l'objet d'une meilleure justification des crédits demandés au Parlement.

Revoir les conditions de délivrance des agréments

• L'information préalable des candidats à l'adoption doit être renforcée. Les réunions collectives d'information constituent une formule adaptée, qu'il conviendra de généraliser.

• Un référentiel commun pour harmoniser les pratiques des conseils généraux doit être élaboré, en concertation avec ces derniers.

• Un fichier nominatif national des agréments et des refus doit être créé, après avis de la Cnil.

• Les rapporteurs recommandent également de vérifier chaque année, de façon plus rigoureuse, la validité des agréments et d'envisager une réforme des modalités d'accès à l'adoption pour les couples hétérosexuels concubins ou pacsés, qui en sont aujourd'hui exclus.

Mieux encadrer les demandes d'adoptions internationales et faciliter l'adoption nationale

• Les rapporteurs recommandent de développer la coopération institutionnelle avec les pays « non La Haye » pour les encourager à interdire les démarches individuelles d'adoption.

• Sur le plan interne, compte tenu de la gestion tendue des flux de demandes, une réflexion devrait être engagée afin d'examiner la possibilité de limiter le nombre de démarches parallèles menées par les candidats à l'adoption.

• L'adoption nationale doit également être favorisée, ce qui implique de mieux informer les familles sur cette voie, de raccourcir et de simplifier les procédures de déclaration d'abandon et de développer le recours à l'adoption simple.

I. L'AGENCE FRANÇAISE DE L'ADOPTION : UN OBJECTIF LÉGITIME - UNE RÉPONSE DÉCEVANTE

A. LA CRÉATION D'UN ORGANISME PUBLIC POUR RÉPONDRE AU PROBLÈME SPÉCIFIQUE DE L'ADOPTION INTERNATIONALE

1. Les raisons qui ont conduit le législateur à créer l'Agence française de l'adoption

L'Agence française de l'adoption (Afa) a été créée par la loi du 4 juillet 2005 ^{2 ( * )} afin d'offrir aux familles dont la demande n'a pu être prise en compte par un organisme autorisé pour l'adoption (OAA) une réponse alternative à une démarche individuelle d'adoption.

a) L'incapacité des organismes autorisés pour l'adoption à répondre à l'ensemble des demandes d'adoptions internationales

Il existe aujourd'hui quarante-deux OAA en France, de taille inégale et répartis de façon hétérogène sur le territoire national. Ils ont pour vocation d'accompagner les familles adoptives dans l'ensemble de leurs démarches d'adoption, en particulier à l'étranger. Leur existence est subordonnée à l'autorisation donnée par leurs départements d'implantation ^{3 ( * )} et à l'habilitation qui leur est accordée par l'autorité centrale en charge de l'adoption internationale (ACAI) ^{4 ( * )} pour intervenir dans un ou plusieurs pays offrant des enfants à l'adoption. Ainsi, les OAA ne sont pas forcément présents dans tous les départements et ils ne sont pas habilités à intervenir dans tous les pays.

La faculté des OAA à répondre aux demandes des familles s'en trouve donc réduite. Par ailleurs, la plupart d'entre eux recevant un nombre de dossiers supérieur à leur capacité de réponse, ils sont contraints de rejeter certaines demandes sur le fondement de critères sélectifs propres à chaque organisme (religion, âge, critères socio-économiques ou psychologiques, statut marital...), variables en fonction de leurs valeurs ou des contraintes imposées par les pays dans lesquels ils sont implantés. Avant la réforme de 2005, les OAA traitaient, selon les années, entre 35 % et 40 % des demandes d'adoption, tandis que la part des démarches individuelles avoisinait 50 % ^{5 ( * )} .

* ² Loi n° 2005-744 du 4 juillet 2005 portant réforme de l'adoption.

* ³ En application de l'article L. 225-11 du code de l'action sociale et des familles, tout organisme, personne morale de droit privé, qui sert d'intermédiaire pour l'adoption ou le placement en vue d'adoption de mineurs de quinze ans, doit avoir obtenu une autorisation préalable d'exercer cette activité auprès du président du conseil général de chaque département dans lequel elle envisage de placer les mineurs concernés. Toutefois, l'organisme autorisé dans un département au minimum peut servir d'intermédiaire pour l'adoption ou le placement en vue de l'adoption de mineurs de quinze ans dans d'autres départements, sous réserve d'adresser préalablement une déclaration de fonctionnement au président de chaque conseil général concerné.

* ⁴ Selon les termes du décret du 8 septembre 2006, l'autorité centrale pour l'adoption internationale (ACAI) est chargée d'« orienter et de coordonner l'action des administrations et des autorités compétentes en matière d'adoption internationale ». Elle est composée de deux représentants des ministères des affaires étrangères, de la justice et de la famille et de deux représentants des conseils généraux. Elle est dotée d'un secrétariat général placé au sein de la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France du ministère des affaires étrangères et européennes, appelé « secrétariat général de l'autorité centrale pour l'adoption internationale » (SGAI).

* ⁵ Les demandes restantes relevaient de l'autorité centrale, l'ex-mission pour l'adoption internationale, dont les services aux familles n'étaient guère développés.