C. CERTAINES DES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES RÉVÈLENT DES CARENCES IMPUTABLES À L'AGENCE
1. Les règles de la comptabilité publique et l'organisation actuelle de l'agence rendent difficile l'accompagnement financier des familles
L'une des critiques régulièrement formulées à l'encontre de l'Afa réside dans son incapacité actuelle à assurer l'accompagnement financier des familles adoptantes dans le pays d'origine de l'enfant .
La Cour des comptes, dans son dernier rapport public annuel, relève ainsi que l'agence « ne demande pas de participation aux postulants (hormis le remboursement des frais d'envoi et de traduction du dossier) et ne se charge pas de leur accompagnement sur place non plus que de la bonne fin des procédures locales. (...) En règle générale, les candidats à l'adoption qui ont choisi l'Afa doivent ainsi faire face seuls aux diversités des situations et des intermédiaires, dans des pays dont ils ne maîtrisent ni la langue ni la réglementation ». 53 ( * )
Le rapport de Jean-Marie Colombani note également que « les candidats à l'adoption via l'Afa ont à régler directement dans les pays d'origine les frais au moment de l'adoption. A l'inverse, les OAA sont, quant à eux, directement rémunérés par les familles et se chargent des dépenses à effectuer sur place. Cette procédure confronte les familles « Afa », lorsqu'elles se rendent dans les pays d'origine, à l'obligation de procéder directement à des opérations monétaires, sujet éminemment sensible en ce qui concerne l'adoption » 54 ( * ) .
Dans ces conditions, on observe que les OAA sont en mesure d'offrir aux familles un accompagnement qualitativement supérieur à celui proposé par l'Afa. Ceci peut sembler singulier, dans la mesure où la loi du 4 juillet 2005 ne pose pas de restriction à l'action d'intermédiaire de l'Afa - l'agence a même pour mission de « servir d'intermédiaire pour l'adoption de mineurs étrangers de quinze ans » -, pas plus que la convention constitutive du groupement. En outre, cette situation est inconfortable pour les familles, qui peuvent être amenées à se déplacer dans les pays d'origine des enfants avec d'importantes sommes d'argent en liquide.
On doit toutefois constater que cette situation ne résulte pas d'une absence de volonté de l'Afa, mais des contraintes propres à son statut de GIP soumis aux règles de la comptabilité publique.
Interrogée spécifiquement sur ce point par les rapporteurs, l'agence a fait valoir quatre difficultés :
- elle estime que la centralisation par l'agence des frais des familles nécessiterait une modification de la convention constitutive du GIP ou une modification législative. Les rapporteurs ne partagent pas cette analyse, dans la mesure où, ainsi qu'il a précédemment été relevé, aucune limite à la mission d'intermédiaire de l'agence n'est posée par la loi ou par la convention constitutive. Le problème est donc davantage d'ordre technique ;
- elle relève qu'une solution envisageable consisterait à mettre en place des régies d'avances dans chaque pays avec lequel elle travaille aujourd'hui. Elle note toutefois qu'« une telle solution nécessiterait non seulement l'autorisation de la direction générale des finances publiques pour la création de chaque régie (via la prise d'un arrêté par le ministère des comptes publics), mais également de trouver les personnes qui seront nommées « régisseurs », étant précisé que ces personnes seraient nécessairement des personnels de l'agence ». En outre, l'Afa fait valoir que la centralisation de l'ensemble des frais des familles impliquerait de nouveaux recrutements au sein de la cellule administrative et de l'agence comptable, ce qui impliquerait de réviser à la hausse le plafond d'emplois actuellement fixé à 33 ETP ;
- elle considère que la mise en place de régies d'avances au sein de tous ses pays partenaires viendrait alourdir considérablement la tâche de l'agent comptable, qui devrait opérer, au moins une fois par an, un contrôle sur place et sur pièces des régies tenues dans les pays d'origine ;
- enfin, elle met en évidence que certains pays d'origine ne sont pas toujours en mesure de répondre aux nécessités administratives d'un opérateur français soumis aux règles de la comptabilité publique, ce qu'a également relevé la Cour des comptes dans son rapport annuel précité.
Ces différents aspects de la question méritent d'être analysés afin, tout à la fois, de permettre à l'Afa d'accomplir de manière satisfaisante l'intégralité de ses missions et de ne pas alourdir de manière excessive les effectifs et les coûts de fonctionnement de cette structure.
En tout état de cause, si l'on peut imaginer que l'Afa s'appuie sur ses correspondants locaux étrangers pour jouer le rôle de régisseurs, dans la mesure où elle en dispose, il est inenvisageable, pour des raisons budgétaires, de recruter à cette fin des personnes dans l'ensemble des pays partenaires de l'agence. Les rapporteurs estiment qu'en l'absence de correspondants locaux étrangers, il appartiendra aux services des ambassades d'assurer le rôle de régies pour le compte de l'Afa. C'est au ministère des affaires étrangères, tutelle de l'agence, qu'incombe la tâche de mettre en place une organisation satisfaisante sur ce plan.
Pour autant, cette solution, qui constituerait un progrès appréciable, ne résoudra pas nécessairement l'ensemble des problèmes, en particulier lorsque les pays d'origine ne satisfont pas aux critères de la comptabilité publique.
* 53 Cour des comptes, « L'agence française de l'adoption et les autres organismes français autorisés pour l'adoption internationale », Rapport public annuel, février 2009, p. 184
* 54 Rapport précité, p. 41.