Une seconde chance pour l'Agence française de l'adoption

2. L'agence n'a pas, à ce stade, la capacité de mener des opérations de coopération

Une autre difficulté rencontrée par l'Afa au cours de ses premières années d'existence a trait à son incapacité à mener des opérations ciblées de coopération. Cette situation illustre les rigidités de son statut, mais témoigne également d'une faiblesse de sa part dans le traitement de ce sujet.

a) Des faiblesses dans la gestion de cette activité

Le problème de la capacité de l'Afa à mener des actions de coopération est apparu lorsque le Vietnam a exigé l'accomplissement de telles actions de coopération dite « humanitaire » en contrepartie de l'agrément donné à l'agence pour réaliser des adoptions. D'autres Etats ont la même exigence.

Le conseil d'administration du 14 mars 2007 avait ainsi adopté une décision modificative au budget primitif pour prendre en compte la « nécessité de réaliser certains projets humanitaires afin de pouvoir oeuvrer dans certains pays », notamment le Vietnam. Lors du conseil d'administration du 25 juin 2008, Mme Laure de Choiseul, directrice générale de l'agence, a indiqué que le conseil d'administration avait autorisé à deux reprises l'Afa à prévoir des sommes pour mener des actions de coopération humanitaire, à hauteur de 80 000 euros puis de 100 000 euros. L'état prévisionnel des recettes et dépenses 2009 comporte également une provision de 150 000 euros à ce titre.

Or, ni la loi du 4 juillet 2005, ni la convention constitutive du groupement ne lui octroient de compétence explicite en ce domaine .

Après examen du projet de convention de coopération, soumis pour visa au contrôle budgétaire, le contrôle financier a considéré que l'agence ne pouvait pas mener d'action de coopération et, partant, qu'elle ne pouvait apporter une aide financière aux orphelinats avec lesquels elle travaille .

Le dossier qui lui était soumis faisait cependant apparaître qu'en application de sa législation, le Vietnam subordonne ses décisions d'acceptation d'adoptions individuelles à la réalisation de diverses opérations « humanitaires », destinées à améliorer les conditions matérielles de fonctionnement de ses orphelinats. En outre, le contrôleur budgétaire avait constaté la soutenabilité budgétaire du projet de convention, dont le montant s'élevait à 11 717,39 euros.

En conséquence, pour ne pas faire obstacle à l'implantation de l'Afa au Vietnam, et dans l'attente d'une réponse à ce problème juridique, le contrôle budgétaire a visé la convention de coopération à titre exceptionnel , en demandant que des solutions permettant de concilier la possibilité de répondre à de telles exigences et le champ légal des compétences de l'Afa soient trouvées pour l'avenir.

Cette analyse a été partagée par la DGAS, tutelle technique de l'Afa, qui a saisi le service du contrôle budgétaire et comptable ministériel du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, afin de mettre un terme à l'insécurité juridique entourant les actions de coopération que l'Afa souhaite pouvoir mener.

L'analyse du service du contrôle budgétaire et comptable ministériel

« L'analyse de la question des actions de coopération de l'Afa au Vietnam (ou dans tout autre pays) conduit l'autorité chargée du contrôle financier à formuler les remarques suivantes :

« 1/ il est confirmé que l'Afa n'a pas juridiquement la capacité de financer des actions humanitaires, comme le précisait la note CBCM/DCB du 17 octobre 2007 ;

« 2/ l'aide financière que peut apporter la France doit intervenir de la manière la plus transparente, en écartant tout circuit complexe (avance d'un ministère sous réserve d'un remboursement en contrepartie) au profit d'une action directe par le ministère concerné. A cet égard, si les activités de l'Afa au Vietnam dans le domaine de l'adoption sont conditionnées au versement d'une aide financière aux orphelinats, rien ne s'oppose à ce que le ministère attribue directement ces financements sans qu'il soit utile de faire intervenir le ministère des affaires étrangères et européennes. Toutefois, cette aide ne peut intervenir dans le cadre des conventions conclues entre les structures à financer et l'Afa, pour le motif sus-évoqué. Il convient dès lors de prévoir un dispositif conventionnel ad hoc entre le financeur et le bénéficiaire du financement ;

« 3/ compte tenu des échanges sur ce sujet avec la direction des affaires financières du ministère (qui bénéficie de son expérience lors de décisions de secours dans le cadre des inondations en Indonésie), il apparaît qu'une opération de transfert de crédits du Programme 106 au profit de l'ambassade de France au Vietnam est possible, et se traite comme une opération classique de délégation de crédits aux services déconcentrés. Elle nécessite la création d'un compte particulier, opération qui peut être réalisée très rapidement (...) ;

« 4/ ce mode opératoire présente l'avantage de pouvoir disposer, par le truchement de l'ambassade, d'une capacité de contrôle de l'emploi des crédits, qui répond aux questions que vous vous posiez à cet égard ».

Source : courriel du 22 mai 2008, transmis aux rapporteurs par le contrôle budgétaire et comptable ministériel près le ministère de la jeunesse et des sports.

Conformément au principe de spécialité du GIP, l'Afa n'a donc pas été autorisée à mener d'autres actions de coopération humanitaire, mais une solution transitoire a été trouvée pour le Vietnam , qui menaçait de suspendre l'envoi de dossiers à l'agence, en confiant à l'ambassadeur de France sur place un rôle d'ordonnateur secondaire des crédits : 100 000 euros ont ainsi été transférés du budget de l'agence vers la régie de l'ambassade.

Deux éléments intéressants apparaissent à la lecture du procès-verbal du conseil d'administration du 25 juin 2008 :

- l'agence aurait souhaité que la mission « d'intermédiaire pour l'adoption » que lui confie la loi du 4 juillet 2005 soit considérée comme englobant cet aspect de coopération - ce qui paraît manifestement constituer une interprétation trop extensive des textes . L'idée d'une fondation adossée à l'Afa afin de permettre de mener des actions de coopération a également été évoquée ;

- l'ambassade de France au Vietnam ne souhaite pas que la solution transitoire soit reconduite et a suggéré que l'Afa puisse se faire reconnaître localement comme ONG, statut lui permettant d'ouvrir localement un compte bancaire. Cette solution n'est cependant d'aucun secours tant que la compétence de l'Afa en ce domaine n'est pas établie, ce qui nécessite une modification législative.