b) L'insuffisance du pilotage et de la coordination des activités de l'agence par les autorités de tutelle et l'autorité centrale
Une deuxième série de critiques réside dans l'insuffisance du pilotage qu'auraient dû exercer les autorités de tutelle et l'autorité centrale sur la gestion de l'agence.
(1) La réorganisation tardive de l'autorité centrale
Les rapporteurs relèvent que la première raison tient à la réorganisation tardive de l'autorité centrale , puisque celle-ci a fait l'objet d'un décret en date du 8 septembre 2006 44 ( * ) , soit plus d'un an après le vote de la loi portant réforme de l'adoption 45 ( * ) .
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Missions et organisation de l'autorité centrale pour l'adoption internationale Placée directement auprès du ministère des affaires étrangères et européennes, l'autorité centrale pour l'adoption internationale (ACAI) est chargée d' « orienter et de coordonner l'action des administrations et des autorités compétentes en matière d'adoption internationale » . Instance collégiale, composée de deux représentants des ministères de la famille, de la justice et des affaires étrangères et de deux représentants des conseils généraux, elle est présidée par Anne d'Ornano, présidente du conseil général du Calvados. Son secrétariat général, le secrétariat général de l'autorité centrale pour l'adoption internationale (SGAI), est placé au sein de la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France et est chargé d'assurer au quotidien, les fonctions de l'autorité centrale française au regard de la mise en oeuvre de la convention de La Haye. Relèvent ainsi de son domaine de compétence : - d'une part, les compétences de l'ancienne MAI, non transférées à l'agence, à savoir : les relations et négociations avec les autorités étrangères en charge de l'adoption ; la veille juridique, la centralisation et la diffusion des informations relatives aux procédures d'adoption dans les pays d'origine, ainsi que le pré-contrôle de la légalité des procédures locales lors des demandes d'autorisation de délivrance des visas d'adoption par les services consulaires ; - d'autre part, l'habilitation géographique des OAA et de l'Afa (pour les seuls pays non La Haye) ainsi que le contrôle de leur activité. |
Encore aujourd'hui, la réorganisation de l'ACAI n'est pas achevée. En témoignent la création récente et la nomination, le 25 juin 2008, d'un ambassadeur pour l'adoption internationale, Jean-Paul Monchau, auquel ont été confiées deux missions principales :
- l'amélioration de l'efficacité de l'autorité centrale , notamment au travers de la réorganisation du SGAI et de la formation du réseau diplomatique français aux procédures d'adoption internationale ;
- la mise en place d' une véritable stratégie coordonnée d'implantation des OAA et de l'Afa dans les pays d'origine .
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Les missions de l'ambassadeur pour l'adoption internationale 1. Construire une stratégie 2009 pour l'adoption internationale ; 2. Elaborer, d'ici à la fin de l'année 2008, le schéma de réforme de l'ACAI, à moyens constants ; 3. Evaluer les besoins des OAA pour renforcer leur action ; 4. Assurer la cohérence de l'information dispensée au public sur Internet en matière d'adoption internationale ; 5. Mettre en place auprès de l'autorité centrale un fonds d'aide humanitaire et de coopération pour la protection de l'enfance ; 6. Développer un « métier » de l'adoption internationale au sein du réseau diplomatique et consulaire ; 7. Contribuer à la révision des modalités de tutelle de l'Etat sur l'Afa, (élaboration d'une convention d'objectifs et de gestion, élargissement du périmètre d'intervention de l'agence aux pays non La Haye et transfert à l'agence des derniers dossiers gérés par le SGAI). Source : ministère des affaires étrangères et européennes, lettre de mission de l'ambassadeur pour l'adoption internationale. |
D'après les orientations annoncées par la secrétaire d'Etat chargée des affaires d'étrangères et des droits de l'homme, Rama Yade 45 ( * ) , auditionnée par les rapporteurs, la nouvelle entité issue de la fusion programmée de l'actuelle ACAI et du SGAI, le service de l'adoption internationale devrait voir le jour au cours du premier trimestre de 2009 et être dotée de vingt-deux agents exclusivement consacrés à l'adoption internationale (soit sept de plus qu'actuellement).
Les rapporteurs estiment toutefois qu'une simple réorganisation par redéploiement des moyens existants et par de meilleures synergies avec l'agence pourrait suffire et éviter ainsi d'augmenter les dotations budgétaires allouées à la future autorité centrale (voir infra).
(2) Une maîtrise insuffisante des effectifs des personnels intervenant en faveur de l'adoption internationale
(a) Un effacement de l'autorité centrale qui s'explique très largement par un manque de moyens
Selon le ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité dans sa réponse aux observations de la Cour des comptes, l'effacement de l'autorité centrale et les insuffisances de son fonctionnement doivent principalement être attribués au manque de moyens de son secrétariat général : « les insuffisances de fonctionnement de l'autorité centrale me semblent en grande partie résulter du manque de moyens de son secrétariat général (SGAI) (...). En effet, même si l'autorité centrale avait pris l'initiative d'un programme de travail clair accompagné de déplacements, celui-ci n'aurait sans doute pas pu être tenu, compte tenu de la charge de travail incombant à la sous-direction de la coopération internationale en droit de la famille (dont dépend le SGAI) et de ses effectifs » 46 ( * ) .
Cette analyse a également été développée devant les rapporteurs par Richard Bos, secrétaire général de l'autorité centrale.
On observe en effet une diminution des effectifs du service compétent du ministère des affaires étrangères au moment de la mise en place de l'Afa. Cette situation devrait s'inverser en 2009, compte tenu des réformes engagées par le gouvernement, comme le montre le tableau qui suit :
(b) L'affirmation de l'autorité centrale en 2009 s'accompagne d'une croissance de ses effectifs, qui conduit à s'interroger sur le calibrage d'ensemble des moyens intervenant dans le domaine de l'adoption internationale
Les rapporteurs constatent que les effectifs prévus en 2009 pour le nouveau service de l'adoption internationale (SAI), appelé à succéder au SGAI, sont en forte progression et correspondent à peu près aux effectifs de l'ancienne MAI. Or, dans l'intervalle, la mise en place de l'Afa aura nécessité la création de plusieurs emplois. Ce « transfert » d'emplois de la MAI vers l'Afa ne paraissait, au demeurant, pas choquant, dans la mesure où l'autorité centrale se voyait déchargée du traitement des dossiers individuels repris par l'agence.
Dans ces conditions, les rapporteurs s'interrogent sur l'évolution globale des effectifs consacrés à l'adoption internationale au sein des différentes structures.
Cette question paraît d'autant plus justifiée qu'un représentant des autorités de tutelle de l'agence leur a indiqué que certains postes de rédacteurs géographiques au sein de l'Afa pouvaient constituer des « doublons » par rapport aux missions accomplies par le ministère des affaires étrangères.
Interrogée spécifiquement sur ce point, la directrice générale de l'Afa, Laure de Choiseul, a réfuté cette analyse et apporté les précisions figurant dans l'encadré suivant.
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L'analyse de l'Afa concernant d'éventuels « doublons » entre l'agence et le ministère des affaires étrangères « En réponse à votre question, voici quelques précisions sur les rôles respectifs de l'Afa et du SGAI qui sont complémentaires mais qui ne peuvent, en aucun cas, se substituer l'un à l'autre. Pour être plus précise encore, il n'y a pas de doublons qui puissent justifier des suppressions éventuelles de postes au sein de l'agence. « En effet, concernant la rédaction des fiches pays, ainsi que leur diffusion sur le site Internet de l'agence, l'article 7 de la Convention de La Haye de 1993 prévoit que les Autorités centrales doivent prendre directement toutes mesures appropriées pour fournir des informations sur la législation de leurs Etats en matière d'adoption et d'autres informations générales. Toutefois, le rapport explicatif de la [convention de La Haye] expose que « la collecte et la mise en forme des informations peut être - et sera habituellement - réalisée par des personnes, organismes ou autorités spécialisés, et non par l'Autorité centrale elle-même ». « En outre, il ressort de la déclaration de la France au bureau permanent de la convention de La Haye, que l'Autorité centrale n'entendait pas limiter l'activité de l'Afa à l'exercice de fonctions purement procédurales, mais [qu'elle souhaitait également lui conférer] un rôle de conseil et d'information du public (conformément aux dispositions de la loi du 4 juillet 2005). Par conséquent, il entre dans le cadre de la mission de l'Agence, et ce, conformément à l'interprétation faite du second paragraphe de l'article 7 de la Convention de La Haye par son bureau permanent, de procéder à la collecte et à la mise en forme des informations sur la législation, d'autres informations générales, documents types et statistiques. « Enfin, l'Afa, en tant qu'opérateur de terrain, dispose d'informations actualisées et pratiques grâce à ses rapports avec les autorités et intermédiaires en charge de l'adoption dans chacun des pays où elle exerce son activité, mais également grâce aux correspondants locaux qu'elle a déployés à l'étranger. Par ailleurs, du fait de sa mission d'accompagnement et de conseil, l'Afa est plus à même d'identifier les besoins des familles et d'y répondre rapidement grâce à son site Internet, son service d'information téléphonique et son réseau de correspondants départementaux. Enfin, les investissements de l'Afa en matière d'information du public lui ont permis d'être aujourd'hui parfaitement identifiée par les familles comme étant la structure d'information incontournable des familles candidates à l'adoption internationale. La persistance des fiches des pays convention de La Haye, non actualisées, sur le site du SGAI, constitue une source de confusion pour le public. « De son côté, l'autorité centrale française, qui n'est pas un intermédiaire pour l'adoption, ne peut assurer simultanément, pour les pays parties à la convention de La Haye, les rôles de contrôleur des opérateurs et d'opérateur. En revanche, conformément aux dispositions de la convention précitée, elle a pour rôle de vérifier les informations diffusées par les opérateurs. A ce jour, toute diffusion sur le site Internet de l'agence fait, au préalable, l'objet d'une validation par l'autorité centrale. « Concernant les pays non signataires de la Convention de La Haye, la convention ne s'appliquant pas, il est nécessaire de distinguer les pays dans lesquels l'agence intervient en qualité d'intermédiaire de ceux pour lesquels l'Afa n'est pas accréditée. Pour ces derniers, il revient au ministère des affaires étrangères et européennes d'assurer cette mission de service public d'information, notamment par son site Internet. Concernant les pays dans lesquels l'Afa est accréditée, l'information pourrait être diffusée par cette dernière. En effet, en sa qualité d'intermédiaire, l'agence dispose d'informations régulières et pratiques directement en lien avec l'attente des familles. « Il serait donc souhaitable que les informations sur les pays « La Haye » et non « La Haye » pour lesquels l'Afa est accréditée soient uniquement diffusées sur le site de l'Agence, afin de garantir aux familles une meilleure lisibilité des missions de chacun des acteurs de l'adoption internationale. En parallèle, il serait procédé au retrait de l'ensemble des fiches présentes sur le site de l'Agence dans lesquels elle n'intervient pas. « Enfin, pour votre information, les missions des rédacteurs de l'Agence peuvent être résumées comme suit : « - exercer une veille juridique en synergie avec le ministère des affaires étrangères et européennes et son autorité centrale et rédiger des fiches pays actualisées ; « - informer les familles et les aider à constituer leurs dossiers (avec l'aide des correspondants des conseils généraux) ; « - vérifier la qualité des dossiers envoyés dans les pays et assurer leur envoi puis leur traitement sur place ; « - vérifier les propositions d'apparentement (adoptabilité, santé...), informer et conseiller les familles lors des propositions d'enfants ; « - accompagner ou veiller à l'accompagnement des familles se rendant dans le pays d'origine des enfants, éventuellement via les correspondants locaux de l'Afa ; « - vérifier que le suivi des enfants est bien réalisé, en coopération avec les services de l'ASE ».
Source : réponse de la directrice
générale de l'Afa aux rapporteurs
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S'agissant de l'information des familles, le gouvernement a annoncé son intention, lors des auditions auxquelles ont procédé les rapporteurs, de mettre en place un portail de l'adoption englobant le site de l'Afa, ce qui devrait permettre à la fois d'améliorer la qualité de l'information délivrée et de réaliser les synergies nécessaires afin d'éviter les doubles emplois.
Les rapporteurs souhaitent que les ministères de tutelle soient particulièrement vigilants sur ce point. La convention d'objectifs et de gestion en cours de négociation doit être l'occasion de clarifier la répartition des compétences et des effectifs entre l'Afa et le ministère des affaires étrangères et européennes.
Au-delà, c'est l'ensemble des procédures qui devraient faire l'objet d'un audit ciblé de la part de ce ministère , le risque de « doublons » ou de procédures redondantes ne couvrant pas uniquement l'Afa et l'administration centrale, mais également l'ensemble du réseau diplomatique et consulaire.
(3) L'absence de convention d'objectifs et de gestion entre les autorités de tutelle et l'agence
L'absence de convention d'objectifs de gestion (Cog) a très certainement été un handicap pour la mise en place de l'Afa .
En réponse à l'interrogation des rapporteurs sur le caractère tardif de la Cog, le contrôleur général économique et financier de l'agence l'a justifié en invoquant les délais dont la direction générale de l'action sociale (DGAS) a eu besoin pour lui permettre de définir, compte tenu des missions de l'agence, les moyens humains, matériels et financiers dont celle-ci devait disposer, afin de répondre aux objectifs fixés par le loi.
Il a ainsi fait valoir les perspectives d'évolutions incertaines de l'Afa, s'agissant en particulier des accréditations dans les pays d'implantation et du nombre de correspondants locaux à l'étranger. Selon lui, la signature d'une Cog n'aurait en effet de sens qu'à partir du moment où la structure de l'Afa aura été stabilisée et où ses effectifs et son champ géographique d'intervention seront précisément connus.
Les rapporteurs estiment, au contraire, que la signature d'une Cog entre les autorités de tutelle et tout organisme financé par des moyens publics est un préalable indispensable. Elle permettra d'éviter les malentendus et obligera l'organisme à rendre des comptes sur les actions mises en oeuvre et la réalisation des objectifs fixés d'un commun accord. Elle est, en quelque sorte, la contrepartie équitable de l'autonomie que confère le statut de GIP à ce type d'organisme.
Un projet de Cog « Etat-Afa » est actuellement en cours d'élaboration. Ce contrat, qui devrait être conclu pour trois ans entre l'Afa et les ministères des affaires étrangères et de la famille, devrait à la fois permettre de définir les relations entre les ministères de tutelle et l'agence et de fixer les objectifs et actions de l'Afa au cours des trois prochaines années. Son application fera l'objet d'un suivi régulier par les autorités concernées, grâce à une série d'indicateurs en cours d'élaboration.
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Principaux axes de la convention pluriannuelle d'objectifs et de gestion « Etat-Afa » La convention pluriannuelle d'objectifs de gestion (Cog) entre l'Afa et ses autorités de tutelle vise à définir à la fois, les objectifs assignés à l'agence et les actions qui en résultent, ses ressources budgétaires au regard des objectifs et des actions fixés et les modalités de leur suivi et de leur évaluation. Sur la période 2009-2011, la Cog a prévu la réalisation par l'agence de quatre objectifs : - définir une stratégie d'action de l'agence dans les pays d'origine et améliorer le suivi des procédures d'adoption ; - optimiser l'information et la communication sur l'adoption internationale , afin de mettre en cohérence l'information délivrée par l'autorité centrale et celle de l'agence et d'améliorer l'information des adoptants sur le traitement de leur dossier ; - renforcer l'accompagnement des adoptants en France et à l'étranger , notamment grâce à l'expérimentation, en lien avec le ministère en charge de la famille et les départements, d'une évaluation de l'état d'avancement du projet d'adoption lors de l'actualisation de l'agrément au terme de sa deuxième année de validité ; - enfin, renforcer l'accompagnement des correspondants départementaux et locaux , afin qu'ils soient en mesure d'assurer dans les meilleures conditions les missions qui leur sont dévolues. En outre, la Cog comporte quatre annexes qui concernent : - les objectifs et les actions de l'agence ; - les indicateurs d'évaluation de la convention ; - le budget prévisionnel par année et les plafonds d'emplois ; - le programme prévisionnel annuel des déplacements à l'étranger. Source : avant-projet de la convention Cog « Etat-Afa » transmis par la DGAS. |
D'après les informations recueillies par les rapporteurs auprès de la DGAS, la convention définitive devrait être signée avant la fin du mois de mars 2009. Si la signature était intervenue plus tôt, elle aurait certainement permis de clarifier la répartition des rôles et responsabilités de l'agence, en particulier par rapport celles de l'autorité centrale, et d'établir une stratégie coordonnée d'implantation dans les pays d'origine avec le ministère des affaires étrangères et européennes et les OAA.
(4) L'absence de stratégie française coordonnée des implantations dans les pays étrangers ouverts à l'adoption
Il résulte, en effet, de l'absence de Cog que les ministères de tutelle et l'autorité centrale ne se sont pas suffisamment impliqués dans le choix des implantations de l'agence à l'étranger.
De ce point de vue, on peut estimer que les torts sont partagés : si l'agence a parfois effectué des choix ou développé des approches sujettes à débat, on doit constater que ni ses autorités de tutelle, ni l'autorité centrale ne s'y sont opposées...
Dans son rapport sur l'adoption 47 ( * ) , Jean-Marie Colombani relève que la stratégie d'implantation de l'Afa dans les pays d'origine s'est faite « au fil de l'eau » et observe que son habilitation de droit dans les pays signataires de la convention de La Haye a conduit l'Afa à « considérer que l'autorité centrale était incompétente pour examiner ses démarches dans les pays La Haye ».
Lors de son audition, l'ambassadeur pour l'adoption internationale a déploré le manque de concertation pour l'implantation de l'Afa au Brésil, où elle a d'ailleurs embauché un correspondant local. Selon lui, l'intervention de l'agence n'était pas opportune, dans la mesure où elle a fait l'objet d'un accueil réservé des autorités brésiliennes. En réalité, le Brésil, estimant qu'il a déjà accrédité plusieurs OAA, ne souhaite pas augmenter le nombre d'interlocuteurs français. Dans ces conditions, l'ambassadeur a estimé qu'il ne convenait pas d'insister auprès de ce pays.
A contrario , s'agissant des pays non parties à la convention de La Haye, il a estimé regrettable que l'agence ne soit présente ni en Haïti, ni en Ethiopie, pays pourtant à fort potentiel, puisqu'ils représentent les deux premiers pays d'origine des enfants adoptés en France en 2008.
Lors de son audition, Yves Nicolin, président du conseil d'administration de l'Afa, a expliqué ce choix en exprimant de fortes réserves sur l'implantation de l'agence dans certains pays, notamment en Haïti, en raison des difficultés liées à la validité de l'état civil des enfants. Il a ainsi évoqué une question de « précaution ».
Si les rapporteurs peuvent comprendre ce raisonnement, ils ne peuvent y souscrire. Ils observent en effet que douze OAA sont présents en Haïti et que près de 80 % des adoptions qui y sont réalisées par la France (731 en 2008) sont le fait de démarches individuelles. Partant de ce constat et alors que l'intention du législateur, en créant l'Afa, était de limiter le nombre d'adoptions individuelles, il paraît incongru que l'agence renonce à intervenir dans ce pays et laisse les OAA s'exposer seuls aux risques de dérives éthiques et financières.
Au total, si l'on peut regretter que l'Afa n'ait pas souhaité s'implanter dans certains pays, on se doit de constater que cette situation provient également de l'incapacité des tutelles à s'affirmer et, plus généralement, à avoir une vision stratégique de l'adoption.
Pour corriger cette situation et en concertation avec l'ambassadeur pour l'adoption internationale, l'agence envisage de conforter son installation en Russie et de s'implanter en Haïti, en Inde, au Népal et aux Etats-Unis. Ces projets, en cours de discussion dans le cadre de la négociation de la Cog, devraient être soumis à l'approbation du prochain conseil d'administration de l'agence prévu le 18 mars 2009.
Par ailleurs, la réforme de l'adoption internationale engagée par le gouvernement devrait conduire à définir de façon mieux coordonnée la future stratégie globale d'implantation.
* 44 Décret n° 2006-1128 du 8 septembre 2006 relatif à l'Autorité centrale pour l'adoption internationale et modifiant le code de l'action sociale et des familles.
* 45 Conseil des ministres du 27 août 2008.
* 46 Cour des comptes, rapport public annuel 2009, p. 192.
* 47 Rapport précité, page 36.