2. Des résultats décevants qui ne sont pas à la hauteur des moyens engagés en matière d'adoption
Parmi les personnes auditionnées par les rapporteurs, beaucoup ont souligné la disproportion entre les moyens importants alloués à l'Afa et la modestie des résultats obtenus. C'est d'ailleurs à l'aune de cette mise en perspective que les critiques vis-à-vis de l'agence ont été les plus vives.
a) La diminution préoccupante des adoptions réalisées par l'Afa
(1) Une baisse relative de la place de l'Afa en 2008
Alors que l'on aurait pu s'attendre à une montée en puissance progressive de l'agence au cours de ses premières années d'exercice, les chiffres mettent en évidence un recul préoccupant de son activité en 2008 , comme le montre le tableau suivant.
(2) Des résultats décevants qui s'expliquent en partie par les « coûts d'entrée » dans le système de l'adoption internationale
En 2007, première année de plein exercice, l'Afa a réalisé 602 adoptions, soit 19 % des adoptions internationales. Dans le même temps, les OAA ont répondu avec succès à 1 322 demandes, soit 41,9 % des adoptions françaises réalisées à l'étranger. Enfin, la part des adoptions individuelles, environ 38 %, bien qu'en nette diminution, demeurait à un niveau encore élevé puisqu'elle représentait le double des adoptions réalisées par l'agence. La modestie des résultats de cette première année pour l'Afa pouvait toutefois être relativisée, compte tenu du temps nécessaire à la mise en place de l'agence et à son déploiement dans les pays d'origine.
En 2008, les familles françaises ont adopté 3 271 enfants à l'étranger, soit une augmentation de 3,4 % par rapport à 2007. Dans le même temps, le nombre d'adoptions réalisées par l'Afa a baissé de 3 %, avec seulement 582 adoptions. Alors que l'on aurait pu s'attendre à ce que la part des adoptions réalisées par l'agence augmente au cours de cette seconde année de plein exercice, les rapporteurs déplorent sa réduction, avec une part d'activité régressant de 19 % à 17,8 %. Ils observent parallèlement que les adoptions individuelles ne sont qu'en très léger recul, leur part ne représentant plus que 37,1 % de l'ensemble. En réalité, le mérite des meilleurs résultats constatés en 2008 revient principalement aux OAA, dont la part, dans l'ensemble des adoptions internationales, progresse d'un peu plus d'un point (avec 42,9 %) par rapport à 2007.
Enfin, les rapporteurs font observer que la part des adoptions réalisées par l'Afa en 2008 est nettement inférieure aux objectifs de performance qui lui avaient été assignés par le ministère de la famille, qui étaient respectivement de 25 % en 2008 et de 30 % en 2009 31 ( * ) .
(3) Des adoptions concentrées sur un nombre restreint de pays
Lorsque l'on considère les adoptions réalisées par l'intermédiaire de l'Afa en 2008, on observe qu'elles sont concentrées sur quelques zones. Dans neuf pays seulement - sur les vingt-deux pays dans lesquels l'agence a réalisé des adoptions en 2008 -, les adoptions ont dépassé le seuil de dix.
Ces résultats doivent s'analyser à la lumière, d'une part, du développement progressif de l'agence à l'étranger, d'autre part, du fait que l'Afa ne s'est pas implantée dans des pays à « gros potentiel », comme Haïti ou l'Ethiopie - les deux premiers pays d'origine des enfants adoptés par les familles françaises en 2008.
Ce constat conduit à mettre en question la stratégie d'implantation de l'agence, qui a fait l'objet de critiques dans le rapport précité de Jean-Marie Colombani, et à souligner l'absence de coordination réelle avec l'autorité centrale, qui a fait clairement défaut.
L'agence a par ailleurs rencontré des problèmes au Brésil, où elle n'est toujours pas accréditée, et où les dossiers transmis (115 dossiers en traitement au 31 décembre 2008) sont aujourd'hui bloqués.
(4) Des résultats qui ne font que mieux ressortir la disproportion des moyens alloués à l'agence par rapport aux OAA
Ces résultats apparaissent d'autant plus décevants que l'agence dispose d'une subvention annuelle importante, 4 millions d'euros, sans commune mesure avec les quelque 150 000 euros annuels distribués aux OAA, auxquels s'ajoutent les ressources provenant des familles adoptantes.
Même si les crédits alloués à ces organismes ont été réévalués pour atteindre 459 000 euros pour l'année 2009, la forte disproportion entre le montant des subventions publiques versées à l'Afa et aux OAA d'une part, et les résultats obtenus, d'autre part, conduit à s'interroger sur l'efficacité de l'organisation de l'agence et la répartition des ressources publiques.
Les rapporteurs estiment, qu'à moyens constants, une part de la subvention versée à l'agence pourrait en effet être redéployée utilement vers les OAA efficaces et expérimentés.
(5) L'accumulation préoccupante de demandes en attente
La gestion des dossiers d'adoption par l'Afa se caractérise par un stock important de demandes en attente.
Répartition des demandes et des dossiers en attente par pays d'origine
Source : Afa, rapport d'activité 2008
Ainsi, au 31 décembre 2007, l'agence signalait dans son rapport d'activité le traitement en cours de 5 530 dossiers, dont l'état d'avancement était très variable : 13 % en situation de post-apparentement 32 ( * ) , 56 % en cours de traitement dans le pays d'origine, environ 30 % en début de procédure, soit en cours de signature du projet de mise en relation (12 %), soit en attente d'éléments manquants pour compléter le dossier (18 %).
A la fin de l'année 2008, 5 750 dossiers étaient en cours de traitement, parmi lesquels 62 % étaient à l'étude dans le pays d'origine. Parallèlement, 5 053 demandes étaient en attente 33 ( * ) , soit un stock total de 10 803 demandes, la moitié seulement ayant fait l'objet de l'élaboration d'un dossier en cours de traitement 34 ( * ) .
* 31 Projets annuels de performances pour 2009.
* 32 C'est-à-dire après la présentation de l'enfant à la famille adoptante.
* 33 Une demande en attente est une demande reçue pour un pays imposant un quota annuel de dossiers envoyés (Vietnam, Cambodge, Madagascar, Russie). Les candidats sont alors inscrits sur une liste d'attente, en fonction de leur ordre d'arrivée et du nombre de dossiers envoyés dans le pays.
* 34 Rapport d'activité de l'Afa en 2008.