Rapport d'information n° 616 (2009-2010) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 6 juillet 2010
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PREMIÈRE PARTIE UNE PROGRAMMATION
INCHANGÉE PAR RAPPORT AU PROGRAMME DE STABILITÉ 2010-2013
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I. LA PROGRAMMATION DU GOUVERNEMENT : UN
DÉFICIT RÉDUIT DE 5 POINTS DE PIB EN TROIS ANS
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A. UN EFFORT PARTAGÉ ENTRE L'ETAT, LA
SÉCURITÉ SOCIALE ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
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B. UN AJUSTEMENT DE PLUS DE 100 MILLIARDS D'EUROS,
DONT 45 FOURNIS PAR LA CONJONCTURE
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1. Un plan précisé par annonces
successives
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2. Les composantes de l'amélioration du
solde : une interprétation des déclarations du
Gouvernement
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a) Un effort de 110 milliards d'euros au total, par
rapport à une situation où la dépense publique
continuerait d'augmenter de 2,4 % par an
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b) Une amélioration spontanée du
solde de 55 milliards d'euros
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(1) La croissance du PIB : 40 milliards
d'euros
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(2) Le droit actuel : 15 milliards
d'euros
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c) Une réduction du déficit de plus
de 8,5 milliards d'euros grâce à l'action sur les niches fiscales
et sociales
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(1) Le programme de stabilité : 6
milliards d'euros
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(2) La conférence de presse du 25 juin
2010 : jusqu'à 8,5 milliards d'euros
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(3) Le rapport en vue du présent
débat d'orientation des finances publiques : au moins 8,5 milliards
d'euros
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d) Une réduction du déficit d'environ
50 milliards d'euros grâce à une meilleure maîtrise des
dépenses
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a) Un effort de 110 milliards d'euros au total, par
rapport à une situation où la dépense publique
continuerait d'augmenter de 2,4 % par an
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1. Un plan précisé par annonces
successives
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A. UN EFFORT PARTAGÉ ENTRE L'ETAT, LA
SÉCURITÉ SOCIALE ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
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II. L'EVOLUTION DES PLANS DE CONSOLIDATION DES
PRINCIPAUX ETATS DE L'UNION EUROPÉENNE DEPUIS LE DÉBUT DE
L'ANNÉE
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A. LES ETATS
« PÉRIPHÉRIQUES » DE LA ZONE EURO ET LE
ROYAUME-UNI ONT ACCRU LEUR PRÉVISION D'EFFORT STRUCTUREL
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1. Les révisions dans les Etats
périphériques de la zone euro
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2. Le plan britannique : de loin le plus
important hors Etats « périphériques » de la
zone euro
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a) Un plan d'un montant annuel analogue à
celui des Etats « périphériques » de la zone
euro
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b) Un effort reposant à 75 % sur la
dépense publique, qui diminuerait légèrement en
volume
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c) Trois postes essentiels
d'économies : les prestations sociales, les dépenses
d'investissement et l'emploi public
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(1) Une stabilisation en volume des prestations de
sécurité sociale
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(2) Une diminution en valeur des dépenses
d'investissement
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(3) Un grand nombre de suppressions
d'emplois
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a) Un plan d'un montant annuel analogue à
celui des Etats « périphériques » de la zone
euro
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1. Les révisions dans les Etats
périphériques de la zone euro
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B. LE PLAN FRANÇAIS ET LE PLAN
ALLEMAND
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A. LES ETATS
« PÉRIPHÉRIQUES » DE LA ZONE EURO ET LE
ROYAUME-UNI ONT ACCRU LEUR PRÉVISION D'EFFORT STRUCTUREL
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III. UNE PROGRAMMATION QUI NE SERA CRÉDIBLE
QUE SI ELLE EST RÉALISTE
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A. LE PROBLÈME TRADITIONNEL DE LA
PROGRAMMATION FRANÇAISE : UN MANQUE DE
CRÉDIBILITÉ
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B. UN PREMIER FACTEUR DE
DOUTE : L'HYPOTHÈSE DE CROISSANCE DES DÉPENSES
PUBLIQUES
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1. La norme de croissance des dépenses
publiques a toujours été largement dépassée
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a) Les dépenses dont le taux de croissance a
été le plus supérieur à la programmation sont
celles de l'assurance maladie et, surtout, des collectivités
territoriales
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b) La principale cause de dépassement de la
norme de dépense a été la croissance des dépenses
des administrations de sécurité sociale hors régimes
obligatoires de base
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a) Les dépenses dont le taux de croissance a
été le plus supérieur à la programmation sont
celles de l'assurance maladie et, surtout, des collectivités
territoriales
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2. Trois points positifs : les dépenses
de l'Etat, de l'assurance maladie et des retraites devraient nettement
ralentir
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3. Des sujets de préoccupation : des
prévisions optimistes pour les dépenses des collectivités
territoriales et des administrations de sécurité sociale hors
assurance maladie
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1. La norme de croissance des dépenses
publiques a toujours été largement dépassée
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C. UN SECOND FACTEUR DE DOUTE :
L'HYPOTHÈSE DE CROISSANCE DU PIB
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1. Des aléas particulièrement
importants
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a) L'impact de la dépréciation de
l'euro
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b) L'effet multiplicateur de la politique
budgétaire
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c) Des scénarios optimistes et pessimistes
s'affrontent, sans qu'il soit possible de les départager
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(1) Les incertitudes sur l'impact de la politique
budgétaire
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(2) Le principal facteur d'incertitude :
l'impact de la dépréciation de l'euro
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a) L'impact de la dépréciation de
l'euro
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2. Des simulations pour la zone euro : deux
scénarios, « neutre » et
« pessimiste », d'évolution du solde public
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3. Retenir une hypothèse de croissance du
PIB moins élevée : une condition de la
crédibilité
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1. Des aléas particulièrement
importants
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D. LE RISQUE : UN DÉFICIT TOUJOURS
D'ENVIRON 5,4 POINTS DE PIB EN 2013
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A. LE PROBLÈME TRADITIONNEL DE LA
PROGRAMMATION FRANÇAISE : UN MANQUE DE
CRÉDIBILITÉ
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IV. TIRER LES CONSÉQUENCES DES FAIBLESSES
DES PROGRAMMATIONS PASSÉES
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I. LA PROGRAMMATION DU GOUVERNEMENT : UN
DÉFICIT RÉDUIT DE 5 POINTS DE PIB EN TROIS ANS
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DEUXIÈME PARTIE LES LEVIERS DE
L'AJUSTEMENT BUDGÉTAIRE
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I. LA BAISSE DES DÉPENSES DE L'ETAT
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A. LA NORME « ZÉRO
VALEUR » : QUEL PROGRÈS PAR RAPPORT À LA NORME
« ZÉRO VOLUME » ?
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B. FONCTIONNEMENT, INTERVENTION, PERSONNEL :
DONNER DU CONTENU AUX ENGAGEMENTS
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A. LA NORME « ZÉRO
VALEUR » : QUEL PROGRÈS PAR RAPPORT À LA NORME
« ZÉRO VOLUME » ?
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II. LES DÉPENSES SOCIALES
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III. LES RECETTES DE L'ETAT ET LA DÉPENSE
FISCALE
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A. LA DÉPENSE FISCALE, « POINT DE
FUITE » DE LA DÉPENSE DE L'ETAT
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1. Un coût en forte augmentation, qui
atténue la portée de la norme de dépenses de l'Etat
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2. Des règles générales pour
contenir la dépense fiscale : le plafonnement et le
« rabot »
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3. Compléter les mesures
générales par une approche au cas par cas
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4. Envisager la transformation de crédits
d'impôt en subventions budgétaires
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5. Remettre en cause certaines modalités de
calcul des différents impôts ?
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6. Quel taux réduit pour la
TVA ?
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7. Une source d'économies : la
durée limitée du taux réduit de TVA en faveur de la
restauration sur place
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1. Un coût en forte augmentation, qui
atténue la portée de la norme de dépenses de l'Etat
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B. LA FISCALITÉ INDIRECTE, UNE
FISCALITÉ D'AVENIR ?
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A. LA DÉPENSE FISCALE, « POINT DE
FUITE » DE LA DÉPENSE DE L'ETAT
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IV. LES MESURES AFFECTANT LES RECETTES DE LA
SÉCURITÉ SOCIALE
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A. DANS LE CAS DES EXONÉRATIONS, DES
ÉCONOMIES DANS UN PREMIER TEMPS LIMITÉES
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B. LE VÉRITABLE ENJEU : LES
« EXEMPTIONS D'ASSIETTE »
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A. DANS LE CAS DES EXONÉRATIONS, DES
ÉCONOMIES DANS UN PREMIER TEMPS LIMITÉES
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V. QUELLES MESURES COMPLÉMENTAIRES EN CAS
DE RÉVISION DES HYPOTHÈSES ?
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I. LA BAISSE DES DÉPENSES DE L'ETAT
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TROISIÈME PARTIE QUELLE GOUVERNANCE POUR
LES FINANCES PUBLIQUES ?
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I. LES RÈGLES ACTUELLES : DES
INTENTIONS LOUABLES, UN BILAN PEU FLATTEUR
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A. LA PROGRAMMATION DES DÉPENSES DE
L'ETAT
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B. LA PROGRAMMATION DES DÉPENSES
SOCIALES
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C. LES RÈGLES DE PROTECTION DES
RECETTES
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A. LA PROGRAMMATION DES DÉPENSES DE
L'ETAT
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II. UN CHANTIER INSTITUTIONNEL À
OUVRIR
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A. LA NORME SUPÉRIEURE POLITIQUE, SINON
JURIDIQUE : LE PROGRAMME DE STABILITÉ
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B. UN IMPÉRATIF POLITIQUE À
TRANSPOSER DANS NOTRE ORDRE JURIDIQUE
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C. D'UTILES RÈGLES DE COMPORTEMENT
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A. LA NORME SUPÉRIEURE POLITIQUE, SINON
JURIDIQUE : LE PROGRAMME DE STABILITÉ
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I. LES RÈGLES ACTUELLES : DES
INTENTIONS LOUABLES, UN BILAN PEU FLATTEUR
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ANNEXES
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TRAVAUX DE LA COMMISSION