DEUXIÈME PARTIE LES LEVIERS DE L'AJUSTEMENT BUDGÉTAIRE
I. LA BAISSE DES DÉPENSES DE L'ETAT
A. LA NORME « ZÉRO VALEUR » : QUEL PROGRÈS PAR RAPPORT À LA NORME « ZÉRO VOLUME » ?
Le relevé de conclusion de la deuxième conférence sur les déficits a posé la règle d'un gel en valeur sur trois ans des dépenses de l'Etat , hors pensions des agents publics et intérêts de la dette. Ce gel doit s'entendre des dépenses au sens de la norme élargie, incluant les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne.
1. La stabilisation en valeur hors pensions et charge de la dette est-elle plus ou moins restrictive que l'actuelle règle du « zéro volume » ?
a) Une règle potentiellement moins restrictive en cas de dérapage de la charge de la dette et des pensions
Afin d'apprécier l'impact des annonces gouvernementales, les hypothèses suivantes sont formulées quant à l'évolution des principaux postes de dépenses :
1) les dépenses de pensions (35,1 milliards d'euros en 2010) augmentent de 5 % annuellement en valeur, ce qui correspond au rythme retenu par le Gouvernement avant effets de la réforme en cours d'élaboration ;
2) la charge de la dette (42,5 milliards d'euros en 2010) augmente de 5 milliards d'euros par an ;
2) la masse salariale hors pensions (82 milliards d'euros en 2010) s'accroît de 0,5 milliard d'euros par an, ce qui correspond à la fourchette haute d'évolution présentée par le Gouvernement lors du débat d'orientation des finances publiques pour 2010, tenu en 2009 ;
3) les dépenses d'investissement (12,5 milliards d'euros en 2010) sont stables en volume . Il est en effet raisonnable de tabler sur une stabilisation de ces dépenses davantage que sur une diminution, alors que la stratégie gouvernementale privilégie les « dépenses d'avenir » ;
4) le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales augmente de 1 % par an, de même que le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne, par convention, compte tenu de son évolution assez erratique à court terme ;
5) conformément à l'esprit de l'engagement gouvernemental, ce sont les dépenses d'intervention et de fonctionnement (109 milliards d'euros en 2010) qui supportent l'ajustement nécessaire .
Les hypothèses d'inflation sont enfin celles sur lesquelles repose notre programme de stabilité, soit 1,5 % en 2011, puis 1,75 % en 2012 et 2013.
La stabilisation en valeur des dépenses hors pensions et charge de la dette
(en milliards d'euros)
Source : commission
des finances
La combinaison de ces éléments - globalement prudents, voire peu favorables - fait ressortir ( cf . tableau ci-dessus) que l'ajustement à opérer sur les dépenses d'intervention et de fonctionnement est, sur trois ans, de l'ordre de 4,3 milliards d'euros pour stabiliser les dépenses en valeur hors pensions et charge de la dette. De 109 milliards d'euros en 2010, ces dépenses devraient donc passer à un peu moins de 105 milliards d'euros en 2013, afin d'absorber l'accroissement en valeur des dépenses d'investissement, de masse salariale et des prélèvements sur recettes.
Le second enseignement à tirer de cette simulation est que cette stabilisation en valeur des dépenses hors pensions et charge de la dette pourrait être légèrement moins restrictive que l'actuelle norme zéro volume élargi.
En effet, compte tenu des hypothèses de progression dynamique retenues pour la charge de la dette et pour les pensions, le « zéro valeur » sur les autres dépenses ne permettrait pas de tenir le « zéro volume » tel qu'il est appliqué aujourd'hui. Les dépenses en norme élargie progresseraient ainsi, en moyenne sur la période, de 0,25 % en volume .
Selon votre commission des finances, un contexte défavorable impliquerait de diminuer de 0,3 % en valeur et en moyenne sur trois ans les dépenses hors pensions et charge de la dette pour stabiliser en volume l'ensemble de la dépense au sens de l'actuelle norme élargie. Les dépenses de fonctionnement et d'intervention devraient donc retrouver un étiage en 2013 inférieur de 7 milliards d'euros à celui de 2010.
L'effort à fournir en valeur pour stabiliser les dépenses totales en volume
(en milliards d'euros)
Source : commission
des finances
b) Des hypothèses gouvernementales plus favorables
Votre commission des finances a, après la réalisation des présentes simulations, pu prendre connaissance des hypothèses du Gouvernement , telles que formulées dans le rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques ( cf . tableau ci-dessous).
Les hypothèses gouvernementales
(en milliards d'euros)
Source : rapport
préparatoire au débat d'orientation sur les finances
publiques
Le Gouvernement retient des hypothèses plus favorables que votre commission des finances sur la charge de la dette (+4,2 milliards d'euros en moyenne annuelle), sur la charge des pensions (+4 % en valeur en moyenne annuelle) et sur la progression des prélèvements sur recettes (+0,5 milliard d'euros en moyenne annuelle).
En conséquence, l'ajustement à opérer sur les dépenses du budget général est sensiblement moins important . Il ressort à 1,4 milliard d'euros au total selon le Gouvernement, contre 4,3 milliards d'euros pour votre commission des finances.
De surcroît, avec ce scénario favorable, le « zéro valeur » permet, en retenant les hypothèses gouvernementales, d'aller plus loin que le « zéro volume » en périmètre élargi . Soit la conclusion inverse de celle que formule votre commission des finances.
Le « zéro valeur » hors pensions et charge de la dette : comparaison des scénarios du Gouvernement et de votre commission des finances, rapportée à l'actuelle norme « zéro volume »
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances