2. Des règles générales pour contenir la dépense fiscale : le plafonnement et le « rabot »
a) L'abaissement du plafond des niches : un mouvement à poursuivre
A l'initiative de l'Assemblée nationale, l'article 91 du projet de loi de finances pour 2009 a institué un plafonnement global de l'effet de certains avantages fiscaux dont les contribuables peuvent cumuler le bénéfice en déduction de l'impôt sur le revenu (art. 200-0 A du CGI). A l'initiative de votre commission des finances, la loi de finances pour 2010 a abaissé de 25 000 à 20 000 euros la part fixe de ce plafonnement et fixé à 8 % du revenu imposable, au lieu de 10 %, la part variable du plafond.
Cette mesure ne permet d'économiser qu'un montant très limité : 22 millions d'euros en 2009 et 32 millions d'euros en 2010. Cela ne provient pas tant d'un mauvais « calibrage » que des modifications des comportements des contribuables induites par l'abaissement du plafond. Par exemple, un ménage qui « sature » le plafond n'a aucun intérêt à avoir recours à d'autres dispositifs de défiscalisation. En d'autres termes, le plafonnement ne doit pas être considéré comme une mesure de rendement mais comme une mesure comportementale .
Il n'en reste pas moins qu'il serait utile de poursuivre l'abaissement du plafond et, surtout, d' étendre la liste des réductions et crédits d'impôt plafonnés .
L'abaissement de 20 000 à 15 000 euros de la partie fixe du plafonnement procurerait un rendement estimé à seulement 8 millions d'euros. Mais, du point de vue des comportements, le rapprochement du plafond global du niveau de certains plafonds individuels ne manquerait pas de produire des effets.
S'agissant des dépenses fiscales sous plafond, il convient d'admettre que la logique initiale du dispositif - selon laquelle les avantages fiscaux liés à des situations subies n'entrent pas dans le champ du plafond - n'a jamais vraiment été respectée. Le tableau ci-après montre que les exceptions ne portent pas seulement sur de telles situations.
La situation des finances publiques doit conduire à considérer que seuls peuvent échapper au plafonnement les avantages accordés en applications de principes généraux, en l'espèce le quotient familial et les crédits d'impôt neutralisant les doubles impositions au titre des impôts retenus à la source à l'étranger. Le plafonnement étant conçu comme une mesure en direction des particuliers, les dispositifs communs à l'impôt sur les sociétés et à l'impôt sur le revenu ne seraient pas concernés.
Le chiffrage de la généralisation du plafonnement reste à effectuer.
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Liste des réductions et crédits d'impôt qui n'entrent pas, aujourd'hui, dans l'application du plafonnement global - les crédits d'impôt neutralisant la double imposition au titre des impôts retenus à la source à l'étranger (art. 199 ter et crédits d'impôt prévus par des conventions internationales) ; - les crédits d'impôt communs à l'impôt sur le revenu et à l'impôt sur les sociétés, comme le crédit d'impôt pour dépenses de recherche (articles 199 ter B à 199 quater A figurant au 1° du II de la section V du chapitre I du titre premier de la première partie du livre premier du code général des impôts) ; - la réduction d'impôt accordée aux adhérents de centres de gestion ou d'associations agréés (art. 199 quater B) ; - la réduction d'impôt au titre des cotisations versées aux organisations syndicales (art. 199 quater C) ; - la réduction d'impôt au titre des frais de scolarité d'enfants poursuivant des études secondaires ou supérieures (art. 199 quater F) ; - la réduction d'impôt accordée au titre de certaines primes d'assurance (art. 199 septies) ; - la réduction d'impôt au titre d'emprunts souscrits pour la reprise d'une entreprise (art. 199 terdecies-0 B) ; - la réduction d'impôt au titre des dépenses afférentes à la dépendance (art. 199 quindecies) ; - la réduction d'impôt au titre des prestations compensatoires réglées en capital (art. 199 octodecies) ; - la réduction d'impôt au titre des intérêts du différé de paiement accordé lors de la transmission d'une exploitation agricole (art. 199 vicies A) ; - la réduction d'impôt au titre des dons (art. 200 et 200 bis) ; - le crédit d'impôt pour l'acquisition de certains équipements de l'habitation principale (art. 200 quater A) ; - la prime pour l'emploi (art. 200 sexies) ; - la réduction d'impôt au titre de l'aide apportée à certains créateurs d'entreprise (art. 200 octies) ; - la réduction d'impôt au titre des cotisations versées aux associations syndicales chargées du défrichement forestier (art. 200 decies A) ; - le crédit d'impôt au titre des dépenses de remplacement pour congé de certains exploitants agricoles (art. 200 undecies) ; - les réductions d'impôt pour le mécénat des entreprises (art. 238) et pour l'acquisition de certains biens culturels (art. 238 bis-0 AB) ; - les réductions d'impôt liées à l'application du quotient familial (2 de l'article 197), à la réfaction d'impôt dans les DOM (3 de l'article 197) et à la décote (4 de l'article 197). |
b) Le « rabot » : une mesure de rendement
Selon la Cour des comptes, cette expression désigne « le fait de diminuer d'un même pourcentage les plafonds appliqués à tous les crédits et réductions d'impôts (ou encore le taux de ces crédits et réductions d'impôt ) ».
Pour être efficace, un tel « coup de rabot » devrait être aussi systématique que possible, sans entrer dans des considérations de pertinence sectorielle. Il devrait concerner l'impôt sur le revenu mais également l'impôt sur les sociétés et l'impôt de solidarité sur la fortune .
Pour des raisons de lisibilité, en matière d'impôt sur le revenu, on doit considérer que le périmètre d'application du « rabot » doit être le même que celui du plafonnement , en l'étendant aux dispositifs communs à l'impôt sur le revenu et à l'impôt sur les sociétés. Les seules exceptions pourraient être les deux crédits et réductions d'impôt les plus coûteux, le crédit d'impôt recherche (CIR) et la prime pour l'emploi, qui pourraient faire l'objet de mesures ciblées de rendement équivalent.
Le « rabot » ainsi défini réduirait la dépense fiscale de 1,3 milliard d'euros si son taux était fixé à 10 % et de 2 milliards d'euros si son taux était de 15 %.
Réduction de la dépense fiscale procurée par application d'un « rabot » aux réductions et crédits d'impôts
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les données du tome II du fascicule des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2010