B. LA PROGRAMMATION DES DÉPENSES SOCIALES
Créée en 1996, la loi de financement de la sécurité sociale devait permettre de placer le pilotage financier de la sécurité sociale au coeur du débat public et de rationaliser la prise de décision politique dans le domaine sanitaire et social.
Toutefois, quatorze ans après le vote de la première loi de financement de la sécurité sociale, le cadre organique des lois de financement défini en 1996, puis en 2005, n'est pas encore satisfaisant en termes de programmation des dépenses sociales. Pour la seule branche maladie, la somme des dépassements cumulés depuis 1997 s'élève à 19,4 milliards d'euros. A titre de comparaison, le déficit de la branche devrait atteindre 13,1 milliards d'euros en 2010 pour le seul régime général.
1. De la différence irréductible entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale
Comme le rappelait notre collègue Jean-Jacques Jégou dans son avis sur le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale en 2005, il existe une « différence irréductible entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale . La limite principale des lois de financement de la sécurité sociale réside dans l'absence de contrainte juridique forte s'agissant du respect des objectifs de dépenses fixés chaque année par le Parlement, notamment de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) à la différence par exemple de ce qui existe avec la loi de finances : le Parlement autorise un plafond de dépenses, qui ne constitue en aucun cas une obligation de dépenses. En revanche, ce plafond de dépenses ne peut être dépassé et diverses procédures sont prévues pour permettre de respecter l'autorisation parlementaire (virements de crédits, transferts, gels, annulations) ».
Dans la continuité de ce raisonnement, votre rapporteur général rappelait, à l'occasion du débat d'orientation budgétaire pour 2008, les règles budgétaires différentes qui président à l'élaboration des lois de finances et de financement de la sécurité sociale et, citant un rapport conjoint de l'inspection générale des affaires sociales et de l'inspection générale des finances, notait ainsi que :
« - pour l'Etat, le principe de l'élaboration du projet de loi de finances est celui d'une norme a priori d'évolution des dépenses en volume, indépendante de la prévision de recettes fiscales. L'évolution spontanée des recettes influe, le cas échéant, sur les décisions prises en matière d'allégements fiscaux mais n'a pas d'impact sur les arbitrages en dépenses ;
« - pour les différentes branches de la sécurité sociale, les cibles définies à moyen terme portent sur le solde (objectif de retour progressif à l'équilibre). Les objectifs de dépenses figurant en projet de loi de financement de la sécurité sociale sont en partie déterminés en fonction des recettes prévisibles et d'un rythme de redressement du solde. Dès lors, les prévisions retenues en matière de recettes dans le PLFSS ont un impact déterminant sur le choix des mesures d'économies en dépense ou de hausse des prélèvements » .
Or l'application de cette logique peut présenter un effet pervers : elle conduit à se concentrer sur un pilotage du solde qui peut être défavorable en termes d'évolution des dépenses. S'agissant de la branche famille, par exemple, le raisonnement en termes de solde, plutôt favorable jusqu'à une période récente puisque cette branche enregistrait des excédents, a conduit à la création de nouvelles dépenses.
De même, les mesures d'urgence de redressement du solde ont pu souvent, plus commodément, se tourner vers une augmentation de la recette plutôt que vers un effort plus soutenu encore de maîtrise de la dépense ou de redéfinition du partage entre assurance et solidarité.