3. Les dépenses de personnel : un gisement à exploiter ?
Compte tenu de l'ensemble des éléments qui viennent d'être exposés, et notamment des importantes rigidités qui caractérisent les dépenses de fonctionnement et d'intervention, votre rapporteur général estime que le Gouvernement ne doit pas s'interdire de compléter son approche par la recherche d'économies budgétaires en matière de dépenses de personnel .
a) La réduction des effectifs de l'Etat ne produit pas d'économies nettes à court terme
L'Etat s'est engagé, avec la révision générale des politiques publiques, dans un processus de réduction de ses effectifs assis sur le principe du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite . Cet engagement montre des résultats probants, l'effort de diminution des emplois accompli depuis le début de la législature étant véritablement sans précédent ( cf . graphique).
La réduction des effectifs au sein de la fonction publique d'Etat
Source : commission des
finances, d'après les documents budgétaires
L'évolution stricte des effectifs n'est toutefois pas l'unique déterminant de l'évolution des dépenses de personnel. Jouent également :
1) la politique salariale mise en oeuvre dans la fonction publique, au travers des mesures générales (évolution du point fonction publique) et des mesures catégorielles ministérielles et interministérielles ;
2) les effets de carrière , liés à l'existence de grilles pour chaque corps de fonctionnaires et à l'effet glissement-vieillesse-technicité (GVT) qui en découle.
Le jeu combiné de ces différents déterminants montre que, si les économies engrangées grâce à la réduction des effectifs seront pérennes, elles n'en sont pas pour autant immédiatement tangibles pour la masse salariale globale de l'Etat . En effet, les gains résultant des suppressions de postes sont annulés et même plus que compensés par les effets budgétaires des autres facteurs d'évolution de cette masse salariale que sont les mesures générales, les mesures catégorielles et le GVT.
Ainsi, dans le sillage de la RGPP, le mouvement de diminution des effectifs de l'Etat se poursuit mais ses effets ne se font pas sentir sur l'évolution globale de la masse salariale . Un rapprochement de l'ensemble des éléments salariaux retracés dans les rapports annuels de performances indique que les effets en année pleine de la mise en oeuvre des suppressions de postes produisent, en 2009, une économie budgétaire de l'ordre de 800 millions d'euros .
Dans le même temps, les surcoûts liés aux mesures catégorielles (550 millions d'euros), aux mesures générales (630 millions d'euros), au glissement vieillesse-technicité (120 millions d'euros), et aux « autres mesures » (370 millions d'euros) atteignent près de 1,7 milliard d'euros . Au total, la masse salariale est donc en progression de 860 millions d'euros entre 2008 et 2009, soit une augmentation de 1 % ( cf . tableau).
Une masse salariale en progression en 2009
Source : commission des finances, d'après les rapports annuels de performances annexés au projet de loi de règlement pour 2009.
b) Infléchir durablement la politique salariale de l'Etat
Dans ces conditions, toute économie de court terme sur les dépenses de personnel de l'Etat doit combiner une stratégie de réduction des effectifs avec des mesures immédiates de politique salariale .
Une première possibilité est le gel, voire la diminution du point fonction publique. Selon la Cour des comptes, ne pas revaloriser de 1 % le point fonction publique permet de réduire la masse salariale des administrations publiques de 1,8 milliard d'euros (dont 0,8 milliard pour l'Etat et 1 milliard d'euros pour les collectivités locales et les hôpitaux).
Par ailleurs, la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 a été construite sur les hypothèses d'une hausse du point fonction publique de 0,5 % par an au 1 er juillet chaque année de la période de programmation. Ne pas effectuer ces revalorisations permettrait d'économiser environ 2,5 × 0,5 × 1,8 = 2,25 milliards d'euros en 2013. La Cour des comptes souligne : « Dans plusieurs pays européens, le gouvernement a décidé un gel des rémunérations de la fonction publique (Portugal, Luxembourg, Italie) ou une baisse (Espagne, Irlande, Hongrie, Grèce, Roumanie), éventuellement limitée aux hauts fonctionnaires (Italie, Royaume-Uni), pour réduire les déficits. En France, les salaires avaient été gelés en 1982 ». Il faut se féliciter de ce que cette hypothèse de gel indiciaire fasse désormais clairement partie du débat .
Les pensions de retraite versées par l'Etat constituent également une source d'économie potentielle, pour un montant de quelques milliards d'euros à l'horizon 2013. Toujours selon la Cour des comptes, « les mesures pouvant avoir un effet immédiat sont la désindexation temporaire des pensions, totale ou partielle, par rapport à la hausse des prix et l'augmentation du taux des cotisations salariales. Une sous-indexation d'un point par rapport à l'inflation représente une économie annuelle de 400 millions d'euros. Un relèvement d'un point de la cotisation salariale apporte une recette d'environ 600 millions d'euros ».