Projet de loi de finances pour 2007 : Le budget 2007 : un budget pour préparer l'avenir

Rapport général n° 78 (2006-2007) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 2006

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• INTRODUCTION
  
• CHAPITRE PREMIER :
  DES RECETTES DE L'ETAT APPRÉCIÉES DE MANIÈRE RÉALISTE
  
  • I. DES PRÉVISIONS DE CROISSANCE VRAISEMBLABLES
    
    • A. 2006 : UNE ANNÉE TOUJOURS MEILLEURE QUE PRÉVU ?
      
      • 1. Une croissance du PIB intermédiaire entre les prévisions des conjoncturistes et les prévisions du gouvernement ?
        
      • 2. Les importations de produits manufacturés : des tendances préoccupantes ?
        
    • B. 2007 : DES PERSPECTIVES RAISONNABLEMENT OPTIMISTES
      
      • 1. Une prévision de croissance du PIB pour 2007 plausible, bien qu'excédant légèrement celle du consensus
        
      • 2. Une marge d'erreur « habituelle » de l'ordre de 1 point de croissance
        
      • 3. Les facteurs d'incertitude pour 2007
        
  • II. DES PRÉVISIONS DE RECETTES PRUDENTES, MARQUÉES PAR LES IMPORTANTS ALLÉGEMENTS DE LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2006
    
    • A. LA PRÉVISION DE RECETTES FISCALES
      
      • 1. De probables plus-values de recettes fiscales de 5 milliards d'euros en 2006
        
      • 2. Des prévisions de recettes fiscales pour 2007 vraisemblables, avec une marge d'erreur de l'ordre de 5 milliards d'euros
        
        • a) Des prévisions vraisemblables
          
        • b) Une marge d'erreur « habituelle » de l'ordre de 5 milliards d'euros
          
    • B. DES ALLÉGEMENTS FISCAUX PROVENANT EN QUASI-TOTALITÉ DE LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2006
      
      • 1. Des allégements fiscaux de l'ordre de 7 milliards d'euros au titre de la loi de finances initiale pour 2006
        
      • 2. Un allègement de plusieurs centaines de millions d'euros au titre du présent projet de loi de finances, contrairement aux apparences
        
        • a) Les allégements fiscaux annoncés par le gouvernement ne comprennent pas l'actualisation du barème de l'impôt sur le revenu
          
        • b) L'extension de la réforme des acomptes de l'impôt sur les sociétés, qui rapporterait 500 millions d'euros en 2007, ne constitue pas un alourdissement de la fiscalité
          
    • C. DES RECETTES NON FISCALES EN FORTE CROISSANCE
      
      • 1. Une progression de 2,3 milliards d'euros par rapport à 2006
        
      • 2. Une augmentation provenant des dividendes reçus des entreprises et établissements publics
        
• CHAPITRE DEUX :
  UNE NORME DE DÉPENSE AMBITIEUSE À APPRÉCIER
  AU REGARD DU CHAMP D'INTERVENTION DE L'ETAT
  
  • I. UNE RÉELLE AMBITION POUR ACHEVER LA LÉGISLATURE
    
    • A. LA CONSÉCRATION D'UNE STRATÉGIE DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE DE L'ETAT SUR LA LÉGISLATURE
      
      • 1. 1997-2002/2003-2007 : un écart de performance important entre les deux législatures
        
        • a) Un écart de performance de 3,8 points pour les dépenses de l'Etat
          
        • b) Un écart de performance de 2,1 points pour l'ensemble des dépenses publiques
          
      • 2. Un écart de performance qui se jouera pour l'essentiel dans la dernière année de législature ...
        
        • a) Le gouvernement dispose d'outils adaptés pour tenir sa norme de dépense en 2007
          
        • b) Le projet de loi de finances pour 2002 affichait une norme de dépense ni vertueuse, ni crédible
          
      • 3. La nécessité de préserver les dépenses d'avenir
        
        • a) Au sens strict, les dépenses d'investissement du titre 5 du budget général sont en baisse
          
        • b) En réalité, l'investissement reste dynamique
          
    • B. UN BILAN À NUANCER
      
      • 1. Une inversion de tendance en matière d'effectifs qui n'aura effacé que les deux dernières années du gouvernement de Lionel Jospin
        
      • 2. L'absence de stabilisation de la masse salariale, l'inexorable progression des pensions
        
        • a) Se fixer un objectif chiffré d'évolution de la masse salariale
          
        • b) Le poids grandissant des pensions
          
        • c) Les crédits de fonctionnement progressent, ceux dédiés aux interventions diminuent
          
      • 3. Le respect partiel des engagements pluriannuels du gouvernement
        
        • a) Quatre lois d'orientation apparaissent globalement respectées
          
        • b) L'exécution budgétaire de la loi de cohésion sociale s'inscrit sensiblement en retard
          
        • c) Les engagements des contrats de plan ont été remplis à 80 %
          
  • II. ÉVOLUTION DES DÉPENSES : DES PROGRÈS EN MATIÈRE DE PRÉVISIONS À COURT TERME, DES INTERROGATIONS SUR LA SOUTENABILITÉ À MOYEN TERME
    
    • A. UNE PRÉVISION DE DÉPENSE QUI N'EST PAS INSINCÈRE, A PÉRIMÈTRE CONSTANT
      
      • 1. La norme de dépense, une notion dont il faut bien mesurer la portée
        
        • a) La notion de « périmètre constant » n'a pas évolué depuis plusieurs années
          
        • b) La « débudgétisation » a un impact sur la norme de dépense du budget de l'Etat, mais pas sur celle des dépenses publiques
          
      • 2. Un effort pour apurer les sous-budgétisations récurrentes
        
        • a) L'évaluation des sous-budgétisations récurrentes pour l'exercice 2005 : plus d'un milliard d'euros
          
        • b) Un mieux pour 2007
          
        • c) Eviter les « promesses de campagne » non financées
          
    • B. UNE SOUTENABILITÉ DE LA NORME DE DÉPENSE LIÉE À LA RÉUSSITE DE LA RÉFORME DE L'ETAT
      
      • 1. Les marges de manoeuvre limitées dégagées par les audits de performance
        
        • a) L'analyse récente de votre commission des finances sur les « audits de modernisation »
          
        • b) La réforme de l'Etat ne doit pas être en « trompe l'oeil »
          
      • 2. La fin annoncée de l'effet d'aubaine de la charge de la dette
        
        • a) L'effet favorable lié aux bas taux d'intérêt devrait cesser de jouer en 2007
          
        • b) Quel est l'impact budgétaire des mesures prises en matière de gestion de trésorerie de l'Etat ?
          
  • III. L'« AGENCISATION DE L'ETAT » : FACILITÉ OU NOUVEAU MODE DE GESTION ?
    
    • A. LES RISQUES ACTUELS : CONTOURNER LA NORME DE DÉPENSE PAR L'AFFECTATION DE RECETTES ET LA DÉPENSE FISCALE
      
      • 1. La substitution des dépenses fiscales à la dépense budgétaire
        
        • a) La dépense fiscale, alternative commode à la dépense budgétaire
          
        • b) Faire une « balance » entre les allègements de recettes et l'effort en matière de dépense
          
      • 2. Le développement des procédures d'affectation de recettes
        
        • a) Les procédures d'affectation de recettes, à la fois anciennes et nombreuses, sont prévues par la LOLF
          
        • b) Leur développement « à la marge » rend peu lisible la norme de dépense
          
    • B. LES ENJEUX ACTUELS : MODERNISER LA GESTION DE L'ETAT PAR LA CRÉATION DES AGENCES
      
      • 1. Le nécessaire développement des agences
        
      • 2. Concilier l'« agencisation de l'Etat » avec la maîtrise de dépenses publiques et des prélèvements obligatoires
        
• CHAPITRE TROIS :
  QUEL SOLDE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES EN 2006, EN 2007, ET AU-DELÀ ?
  
  • I. UN DÉFICIT PUBLIC DE 2,7 POINTS DE PIB EN 2006, MALGRÉ LA DISPARITION DE LA « SOULTE IEG » ?
    
    • A. UN OBJECTIF AMBITIEUX
      
      • 1. Une amélioration du solde régulièrement revue à la hausse par le gouvernement
        
      • 2. La disparition de la soulte des industries électriques et gazières
        
    • B. UN OBJECTIF QUI RESTE À ATTEINDRE
      
      • 1. Une réduction du déficit qui proviendrait essentiellement de la maîtrise des dépenses publiques
        
      • 2. Un objectif qui suscite un certain scepticisme
        
  • II. QUEL JUGEMENT PORTER SUR L'OBJECTIF DE DÉFICIT PUBLIC DE 2,5 POINTS DE PIB POUR 2007 ?
    
    • A. UNE « PAUSE » DANS LA RÉDUCTION DU DÉFICIT, EN RAISON D'IMPORTANTS ALLÉGEMENTS FISCAUX ET SOCIAUX
      
      • 1. Des allégements fiscaux et sociaux de 0,4 point de PIB en 2007
        
      • 2. Une maîtrise anticipée des dépenses publiques qui compenserait juste l'impact des allégements fiscaux et sociaux
        
        • a) Un « effort structurel » nul en 2007
          
        • b) L'amélioration du solde structurel hors soultes sera-t-elle de 0,4 point de PIB en 2007, comme l'indique le gouvernement ?
          
        • c) Des interrogations sur la pérennité de la réduction du déficit
          
    • B. LE RISQUE D'UN DÉFICIT PUBLIC DE L'ORDRE DE 3 % DU PIB EN 2007 N'EST PAS ÉCARTÉ
      
      • 1. Un premier facteur d'incertitude : le solde public en 2006
        
      • 2. Un deuxième facteur d'incertitude : les déterminants des recettes publiques
        
      • 3. Un troisième facteur d'incertitude : la croissance des dépenses publiques
        
  • III. UNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES OPTIMISTE
    
    • A. DES HYPOTHÈSES VOLONTARISTES EN CE QUI CONCERNE LES FINANCES SOCIALES
      
      • 1. Une programmation qui, comme les précédentes, suppose un fort ralentissement des dépenses d'assurance maladie
        
      • 2. Une programmation qui semble impliquer un excédent de l'Unédic de l'ordre de 0,5 point de PIB en 2010
        
    • B. LES CONDITIONS SELON VOTRE COMMISSION DES FINANCES D'UN « REFLUX DE LA DETTE PUBLIQUE »
      
      • 1. Ramener le déficit public structurel à 1 point de PIB au maximum en 2011
        
      • 2. Prendre des mesures de « consolidation » à hauteur de 30 milliards d'euros
        
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• ANNEXE 1 : L'IMPACT DE LA DEMANDE INTÉRIEURE SUR LES IMPORTATIONS
  
• ANNEXE 2 : LES IMPOSITIONS AFFECTÉES
  
• ANNEXE 3 : LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES 2008-2010 PEUT-ELLE S'EXPLIQUER SANS UN EXCÉDENT DE L'ASSURANCE CHÔMAGE DE L'ORDRE DE 0,5 POINT DE PIB EN 2010 ?