2. Le développement des procédures d'affectation de recettes
Le budget 2007 est marqué par la progression des affectations de recettes concernant, non seulement les collectivités territoriales en application d'accord passés, mais aussi certaines agences de l'Etat. Pour autant, il convient de remarquer que les procédures d'affectation de recettes ne sont pas nouvelles. Elles sont prévues par la LOLF. Leur développement se fait donc à la marge.
a) Les procédures d'affectation de recettes, à la fois anciennes et nombreuses, sont prévues par la LOLF
L'article 2 de la LOLF dispose que « les impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu'à raison des missions de service public confiées à lui et sous les réserves prévues par les articles 34, 36 et 51 ».
L'article 34 de la LOLF prévoit que, dans la première partie, la loi de finances de l'année « autorise, pour l'année, la perception des ressources de l'Etat et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat ». L'article 36 précise qu'il s'agit du domaine exclusif de la loi de finances. Il dispose en effet que « l'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'Etat ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances ».
Selon le fascicule « voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances, les impositions de l'Etat affectées à d'autres personnes morales, hors comptes spéciaux et budgets annexes, seraient en 2006 au nombre de 145 , pour un montant total de 165 milliards d'euros.
Ces impositions s'élèvent à 120 milliards d'euros dans le cas du secteur social (72 % des affectations), à 25 milliards d'euros dans le cas des collectivités territoriales (15 % des affectations) 27 ( * ) .
Le reste se répartit (par ordre de montants décroissants) entre le secteur du logement, de l'équipement et des transports (9,2 milliards d'euros), la formation professionnelle (7,2 milliards d'euros), les organismes consulaires (1,4 milliard d'euros), le secteur de l'industrie, de la recherche, du commerce et de l'artisanat (0,5 milliard d'euros), et le secteur agricole (0,4 milliard d'euros).
Le nombre d'impositions concernées varie également fortement d'un secteur à l'autre. Le « record » est détenu par celui des collectivités territoriales, avec 45 impositions de toute nature affectées, suivi par le secteur social, avec 27 impositions affectées. Cependant, le montant moyen des impositions affectées au secteur social est de 4,4 milliards d'euros, ce qui est de loin le montant le plus élevé de tous les secteurs, ce qui explique que les impositions affectées au secteur social soient au total de 120 milliards d'euros, contre 25 milliards d'euros pour les collectivités territoriales.
Les impositions de l'Etat affectées à d'autres personnes morales, hors comptes spéciaux du Trésor et budgets annexes : nombre et montant (2006)
(en milliards d'euros)
b) Leur développement « à la marge » rend peu lisible la norme de dépense
La lisibilité de la norme de dépense est néanmoins altérée par le financement de certaines dépenses anciennement inscrites sur le budget général de l'Etat par des taxes affectées à des agences de l'Etat.
Le projet de loi de finances pour 2007 propose ainsi d'affecter à l'Agence nationale pour la recherche (ANR) et à OSEO, dans la limite de respectivement 825 et 130 millions d'euros, une part de la contribution sociale sur l'impôt sur les sociétés, désormais dénommée « contribution à l'effort national de recherche». Cette affectation, en soi utile, permettra de financer le développement des recherches fondamentales, appliquées et finalisées, les partenariats entre le secteur public et le secteur privé ainsi que l'innovation et les transferts technologiques.
D'autres affectations de recettes, de moindre importance, concernent l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) à créer (45 millions d'euros sur le produit des droits de timbre sur les passeports), le Conservatoire du littoral (7 millions d'euros sur la taxe de francisation des navires), l'Institut de recherche de la sécurité nucléaire (6 millions d'euros sur la taxe sur les installations nucléaires de base).
Le projet de loi de finances pour 2007 prévoit, par ailleurs, d'affecter dès 2006 une fraction de 70 millions d'euros sur le produit des droits de mutations à titre onéreux au profit du Centre des monuments nationaux.
Il faut souligner la tendance récente consistant pour l'Etat à partager certaines de ses recettes (exemple des droits de mutation à titre onéreux) avec ses agences plutôt que de leur affecter des ressources « en propre ».
L'affectation de fraction de recettes présente l'avantage de préserver l'annualité budgétaire et les pouvoirs du Parlement, puisque celui-ci doit être sollicité chaque année pour autoriser l'affectation de la fraction de recettes. En revanche, se créent des affectations sans lien direct entre les recettes et les dépenses, contrairement à l'esprit de la LOLF.
* 27 Dans le cas des collectivités territoriales, à ces sommes s'ajoutent 49,4 milliards d'euros de prélèvements sur les recettes de l'Etat, 14,1 milliards d'euros de crédits du programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux », et 3,1 milliards d'euros de crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », soit au total 66,6 milliards d'euros.