B. LES ENJEUX ACTUELS : MODERNISER LA GESTION DE L'ETAT PAR LA CRÉATION DES AGENCES
Au-delà des risques indéniables de contournement de la norme de dépense, votre rapporteur général considère que la création des agences est un vecteur intéressant de modernisation de la gestion de l'Etat.
1. Le nécessaire développement des agences
Comme le souligne notre ancien collègue Gérard Braun dans un rapport d'information sur la réforme de l'Etat à l'étranger 28 ( * ) : « dans son principe, le développement des agences doit permettre l'introduction d'éléments de flexibilité, notamment dans la gestion des moyens et la rémunération du personnel. Les agences participent clairement de l'imprégnation de la gestion publique par une logique de marché ».
La mise en place d'agences disposant d'une autonomie de gestion accrue et de méthodes de management plus modernes a permis dans un certain nombre de pays de rationaliser l'action publique et d'en accroître l'efficacité. Les agences créées au Royaume-Uni ont ainsi permis de séparer la conception des politiques publiques de leur mise en oeuvre qui revient à des agences.
Les pays anglo-saxons, de tradition libérale, n'ont pas été les seuls à recourir au modèle des agences : ces dernières ont également vu le jour dans des pays marqués par la culture sociale-démocrate. Ainsi, le système administratif de la Finlande se caractérise par le modèle d'agences en réseau souvent puissantes, face à des ministères en nombre réduit (13). Une réforme a été engagée dans ce pays de façon progressive à partir de 1988, dans le but de renforcer les mécanismes de marché et d'adopter les techniques en vigueur dans le secteur privé. La sphère publique a donc été recentrée sur son coeur d'activités traditionnelles. La Suède présente une situation similaire. Ce pays ne compte que 13 ministères employant environ 3.000 fonctionnaires : l'essentiel de leurs compétences opérationnelles a été transféré en 1990 à de puissantes agences au nombre de 250, qui comptent 200.000 fonctionnaires.
La France connaît une tendance comparable, avec la création de l'agence France Trésor, de l'agence des participations de l'Etat ou de France Domaine, qui n'ont pas la personnalité morale, mais exercent en totalité un des « métiers » de l'Etat. De même, l'agence nationale des titres sécurisés devrait mettre en oeuvre de manière efficace la politique élaborée par le ministère des affaires étrangères et celui de l'intérieur s'agissant des passeports et des visas, en évitant les cloisonnements administratifs existant parfois entre les deux ministères.
La France présente aussi des formes d'agences originales car dédiées, soit à l'investissement (AFITF et ANRU), soit à la recherche (ANR).
Dans le soutien à l'investissement, le modèle des agences présente désormais une efficacité reconnue, qui tient non seulement à la possibilité de recevoir des dotations en capital et des recettes « sanctuarisées », mais aussi à une capacité à investir pour l'avenir du pays supérieure à celle des services de l'Etat.
* 28 Rapport d'information de M. Gérard Braun n° 348 (2000-2001) : « La réforme de l'Etat à l'étranger ».