Le choix du mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux : une équation à multiples inconnues

Rapport d'information n° 509 (2009-2010) de MM. Hervé MAUREY et Pierre-Yves COLLOMBAT , fait au nom de la Délégation aux collectivités territoriales, déposé le 27 mai 2010

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• AVANT-PROPOS
  
• CONSEILLER TERRITORIAL : QUEL MODE DE SCRUTIN POUR ASSURER LA REPRÉSENTATION DES CITOYENS ET DES TERRITOIRES ? (L'ANALYSE DE VOTRE RAPPORTEUR HERVÉ MAUREY)
  
  • I. LE CHOIX D'UN MODE DE SCRUTIN POUR L'ÉLECTION DES CONSEILLERS TERRITORIAUX S'INSCRIT DANS UN DÉBAT TECHNIQUEMENT COMPLEXE
    
    • A. UN CONTEXTE LEGISLATIF EN VOIE DE CLARIFICATION
      
      • 1. Des éléments révélés progressivement
        
        • a) Les dispositions déjà adoptées par le Parlement
          
        • b) Le choix d'une nouvelle circonscription électorale
          
      • 2. Des incertitudes quant au nombre de conseillers territoriaux
        
        • a) Une réduction annoncée du nombre de conseillers territoriaux
          
        • b) La nécessité de déterminer un effectif minimum de conseillers territoriaux dans chaque département
          
    • B. LA NÉCESSITÉ DE DÉTERMINER DES CRITÈRES POUR ANALYSER LES MODES DE SCRUTIN ENVISAGEABLES
      
      • 1. Les règles constitutionnelles à respecter
        
        • a) Le principe d'égalité devant le suffrage
          
        • b) Le principe d'intelligibilité de la loi
          
      • 2. Quels objectifs privilégier ?
        
  • II. LES MODES DE SCRUTIN ENVISAGEABLES
    
    • A. L'ANALYSE DES MODES DE SCRUTIN MIXTE
      
      • 1. L'analyse du mode de scrutin proposé par le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux
        
        • a) L'analyse du mode de scrutin au regard des règles constitutionnelles
          
          • (1) Le scrutin à deux tours constitue-t-il un principe fondamental reconnu par les lois de la République ?
            
          • (2) Peut-on être élu sans qu'une voix ne se soit portée sur son nom ?
            
          • (3) Les autres motifs d'inconstitutionnalité
            
        • b) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de représentation des territoires
          
        • c) L'analyse du mode de scrutin au regard du pluralisme
          
        • d) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de parité
          
        • e) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de gouvernance
          
      • 2. Le scrutin « à l'allemande » : compensation, proportionnalité, personnalisation et contrôle politique
        
        • a) L'analyse du mode de scrutin au regard des règles constitutionnelles
          
          • (1) L'analyse au regard du principe d'égalité devant le suffrage
            
          • (2) L'analyse au regard de l'intelligibilité de la loi et de la lisibilité du scrutin
            
        • b) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de représentation des territoires
          
        • c) L'analyse du mode de scrutin au regard du pluralisme
          
        • d) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de parité
          
        • e) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de gouvernance
          
      • 3. Le scrutin combinant le recours au scrutin uninominal dans les zones rurales et l'instauration d'un scrutin proportionnel dans les zones urbaines
        
        • a) L'analyse du mode de scrutin au regard des règles constitutionnelles
          
          • (1) L'analyse au regard du principe d'égalité devant le suffrage
            
          • (2) L'analyse au regard de l'intelligibilité de la loi et de la lisibilité du scrutin
            
        • b) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de représentation des territoires
          
        • c) L'analyse du mode de scrutin au regard du pluralisme
          
        • d) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de parité
          
        • e) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de gouvernance
          
    • B. L'ANALYSE DES MODES DE SCRUTIN ALTERNATIF
      
      • 1. Le scrutin majoritaire uninominal à deux tours
        
        • a) L'analyse du mode de scrutin au regard des règles constitutionnelles
          
          • (1) L'analyse au regard du principe d'égalité devant le suffrage
            
          • (2) L'analyse au regard de l'intelligibilité de loi et de la lisibilité du scrutin
            
          • (3) L'analyse au regard de l'objectif de parité
            
        • b) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de représentation des territoires
          
        • c) L'analyse du mode de scrutin au regard du pluralisme
          
        • d) L'analyse de ce mode de scrutin au regard de l'objectif de parité
          
        • e) L'analyse du mode scrutin au regard de l'objectif de gouvernance
          
      • 2. Le scrutin de type municipal : représentation proportionnelle et prime majoritaire
        
        • a) L'analyse du mode de scrutin au regard des règles constitutionnelles
          
          • (1) L'analyse du mode de scrutin au regard du principe d'égalité devant le suffrage
            
          • (2) L'analyse au regard de l'intelligibilité de la loi et de la lisibilité du scrutin
            
        • b) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de représentation des territoires
          
        • c) L'analyse du mode de scrutin au regard du pluralisme
          
        • d) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de parité
          
        • e) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de gouvernance
          
      • 3. Le mode de scrutin majoritaire « plurinominal »
        
        • a) L'analyse du mode de scrutin au regard des règles constitutionnelles
          
          • (1) L'analyse au regard du principe d'égalité devant le suffrage
            
          • (2) L'analyse au regard de l'intelligibilité de la loi et de la lisibilité du scrutin
            
        • b) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de représentation des territoires
          
        • c) L'analyse du mode de scrutin au regard du pluralisme
          
        • d) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de parité
          
        • e) L'analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de gouvernance
          
    • C. TABLEAU RÉCAPITULATIF
      
• CONCLUSION
  
• MODES DE SCRUTIN ET ÉLECTIONS LOCALES (L'ANALYSE DE VOTRE RAPPORTEUR PIERRE-YVES COLLOMBAT)
  
• INTRODUCTION
  
  • I. TROIS QUESTIONS PRÉJUDICIELLES
    
    • A. L'ÉTENDUE DU CONTRÔLE DE CONSTITUTIONNALITÉ SUR LES MODES DE SCRUTIN
      
    • B. COMPATIBILITÉ DU CONSEILLER TERRITORIAL AVEC L'ARTICLE 72 DE LA CONSTITUTION ET AVEC L'OBJECTIF DE « RENFORCEMENT DE LA DÉMOCRATIE LOCALE » VISÉ PAR LE PROJET DE RÉFORME
      
    • C. LA DISTRIBUTION DES CONSEILLERS TERRITORIAUX ENTRE LES DÉPARTEMENTS D'UNE MÊME RÉGION
      
      • 1. Un problème complexe
        
      • 2. Le contrôle juridictionnel
        
      • 3. La distribution des conseillers territoriaux au regard du principe de réalité
        
  • II. FONCTION ET TYPOLOGIE DES MODES DE SCRUTIN
    
    • A. SCRUTIN MAJORITAIRE VERSUS SCRUTIN PROPORTIONNEL
      
    • B. LA REPRÉSENTATION DES TERRITOIRES
      
    • C. LES SCRUTINS MIXTES
      
  • III. CE QUI EST ATTENDU DU MODE D'ÉLECTION DES CONSEILLERS TERRITORIAUX
    
    • A. LES CONTRAINTES DU RÉGIME DÉMOCRATIQUE
      
      • 1. Limiter les risques d'inversion des résultats
        
      • 2. La représentation des citoyens réels
        
      • 3. La représentation de la diversité des opinions
        
      • 4. La lisibilité du mode de scrutin
        
    • B. LES CONTRAINTES GESTIONNAIRES
      
      • 1. Dégager des majorités
        
      • 2. Des assemblées de taille raisonnable
        
    • C. LES CONTRAINTES CONSTITUTIONNELLES
      
    • D. LES CONTRAINTES POLITIQUES
      
  • IV. LE MODE DE SCRUTIN DU PROJET DE LOI À LA QUESTION
    
    • A. ANALYSE DU MODE DE SCRUTIN
      
      • 1. Le mode de scrutin favorise-t-il la constitution de majorités stables ?
        
      • 2. Le mode de scrutin assure-t-il la représentation des sensibilités politiques minoritaires ?
        
      • 3. Le mode de scrutin assure-t-il la représentativité des territoires et l'ancrage local des conseillers territoriaux ?
        
      • 4. Le mode de scrutin est-il lisible pour l'électeur ?
        
      • 5. Une architecture complexe
        
      • 6. Un mode de scrutin qui peut facilement être détourné
        
      • 7. Le mode de scrutin au regard du principe « d'égalité des suffrages »
        
      • 8. Le mode de scrutin satisfait-il les contraintes constitutionnelles ?
        
        • a) Le mode de scrutin assure-t-il une « représentation essentiellement démographique » des suffrages ? Le principe de « l'égalité » du suffrage (article 3 de la Constitution) est-il respecté ?
          
        • b) Le mode de scrutin « favorise »-t-il « l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives » ? (article 1er de la Constitution).
          
        • c) Le scrutin majoritaire à un tour est-il anticonstitutionnel ?
          
        • d) L'élection d'un candidat sans qu'aucune voix ne se soit portée explicitement sur son nom, puisque élu avec les voix reçues par un autre candidat, battu au scrutin majoritaire, est-elle constitutionnelle ?
          
      • 9. Quelques interrogations subsidiaires
        
        • a) La cohabitation, dans une même assemblée, d'élus issus directement d'un territoire aux limites précises et d'élus « non territorialisés »
          
        • b) Les difficultés pratiques d'application des dispositions de la loi du 31 janvier 2007
          
    • B. UNE CONCLUSION D'INDÉCIDABILITÉ GÉNÉRALISÉE
      
      • 1. La question de l'obligation de représentation « essentiellement démographique », du respect du principe d'égalité des suffrages et de la constitutionnalité du scrutin majoritaire à un tour
        
      • 2. La question de la parité
        
      • 3. La lisibilité du mode de scrutin pour l'électeur
        
      • 4. La constitution de majorités stables
        
      • 5. La représentation des sensibilités politiques minoritaires
        
      • 6. La représentation des territoires
        
    • C. UN SCRUTIN MIXTE AUX VERTUS PROBLÉMATIQUES
      
  • V. ANATOMIE DES MODES DE SCRUTIN DE SECOURS
    
    • A. LE MODE DE SCRUTIN PROPORTIONNEL DANS DES CIRCONSCRIPTIONS INFRADÉPARTEMENTALES
      
      • 1. Selon le mode PLM
        
      • 2. Selon le mode proportionnel, simple ou avec prime majoritaire
        
    • B. LE MODE DE SCRUTIN DE TYPE MUNICIPAL
      
    • C. LE MODE DE SCRUTIN MIXTE : UNINOMINAL MAJORITAIRE EN ZONE RURALE ET PROPORTIONNEL DE LISTE EN ZONE URBAINE
      
    • D. LE MODE DE SCRUTIN À « L'ALLEMANDE »
      
    • E. LE MODE DE SCRUTIN PLURINOMINAL MAJORITAIRE
      
    • F. LE SCRUTIN MAJORITAIRE, UNINOMINAL À DEUX TOURS
      
      • 1. Un mode de scrutin de plus en plus... à la mode
        
      • 2. Des qualités que n'a pas le scrutin mixte envisagé dans le projet de loi
        
      • 3. Mais aussi les mêmes défauts
        
      • 4. Les effets d'un système limitant le nombre de candidats au second tour.
        
    • G. SYNTHESE EN FORME DE TABLEAUX
      
• CONCLUSIONS
  
  • 1. Mode de scrutin du projet de loi n° 61 et scrutin majoritaire uninominal à deux tours
    
  • 2. Les modes de scrutin à risques d'inconstitutionnalité forte
    
  • 3. Hiérarchie des critères de choix
    
  • 4. Le mode de scrutin majoritaire à deux tours comme alternative
    
  • 5. Cette alternative constitue-t-elle un progrès ?
    
  • 6. Un mode de scrutin permet-il de se passer des électeurs ?
    
• ANNEXES
  
• ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS
  
• ANNEXE 2 : TABLEAUX ÉTUDE D'IMPACT (PROJET DE LOI N° 61)
  
• ANNEXE 3 : ÉTUDE DE LÉGISLATION COMPARÉE : ÉLECTION ET DÉSIGNATION DES ORGANES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
  
• ANNEXE 4 : COMPTES RENDUS DE LA DÉLÉGATION SÉNATORIALE AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET À LA DÉCENTRALISATION