Le choix du mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux : une équation à multiples inconnues

II. FONCTION ET TYPOLOGIE DES MODES DE SCRUTIN

Le mode de scrutin est la technique, le mode opératoire, permettant de transformer des suffrages, par définition individuels, en nombre de sièges. Suivant le choix qui en est fait, le résultat n'est pas le même, parfois dans des proportions considérables.

Ce choix va d'abord dépendre de l'objectif poursuivi : ici, s'agissant d'élections locales avant tout permettre de dégager des majorités, représenter un territoire, exprimer la diversité des options politiques.

A. SCRUTIN MAJORITAIRE VERSUS SCRUTIN PROPORTIONNEL

Scrutin majoritaire et scrutin proportionnel sont les deux premières grandes catégories de modes de scrutin.

En première approximation, le scrutin majoritaire, comme son nom l'indique, est censé faciliter la constitution de majorités, le scrutin proportionnel l'expression des choix partisans.

Comme le faisait remarquer, en son temps, la commission Vedel :

« Partisans du suffrage majoritaire et défenseurs de la représentation proportionnelle continuent à s'opposer avec des arguments qui ont la force que leur donnent deux conceptions opposées de la fonction principale du mode de scrutin, les uns soutenant qu'il doit avant tout assurer que se dégagera une majorité de Gouvernement, les autres qu'il doit garantir que l'assemblée qui sortira des urnes sera la photographie la plus fidèle de l'état des attachements partisans. ». D'où sa conclusion « La Commission, elle-même partagée, ne s'est pas estimée en mesure de trancher pour l'une ou l'autre position ».

Ceci dit, fait remarquer Pierre Martin : « Les scrutins majoritaires et proportionnels ne reposent pas sur la même vision de la vie politique. Les scrutins majoritaires correspondent à des systèmes d'affrontement et les scrutins proportionnels à des systèmes de coopération... Pour les proportionnalistes, l'idéal réside au fond dans le Gouvernement de coalition à la proportionnelle, de sorte que le pouvoir lui-même soit partagé et pas seulement les sièges à l'assemblée. » (« Les systèmes électoraux et les modes de scrutin », Montchrestien, P. 133)

Le paradoxe français, c'est qu'au niveau local, municipal, voire parfois départemental, le même résultat est obtenu avec le scrutin majoritaire. Beaucoup de listes municipales sont des listes « d'intérêt local » politiquement très composites. Quand elles ne le sont pas, l'enrôlement, sous la bannière « société civile » de personnalités de divers bords permet de s'affranchir des clivages partisans... sans le dire. Un classique des scrutins municipaux !

A regarder de plus près donc, force est de constater que la réalité est un peu plus complexe que ne le laisse supposer l'opposition binaire entre scrutin « majoritaire » et scrutin « proportionnel », de constater aussi que les résultats espérés (ou exhibés) de l'usage d'un mode de scrutin ne sont pas toujours au rendez-vous. Les conditions de mise en oeuvre des dispositifs apparaissent au moins aussi importantes que le choix du mode de scrutin lui-même.

Ainsi systèmes majoritaires et systèmes proportionnels ne garantissent pas le même résultat dans toutes les situations, peuvent aboutir à des résultats comparables selon les situations ou à des résultats à l'opposé de ce qui était attendu.

Par exemple, un mode de scrutin proportionnel appliqué à la désignation d'un petit nombre de candidats dans une circonscription étroite donne des résultats comparables à ceux d'un scrutin majoritaire. Inversement, certaines modalités du scrutin majoritaire plurinominal peuvent aussi permettre l'expression de la diversité.

Scrutin plurinominal et expression de la diversité des opinions

Dans le mode de scrutin plurinominal il y a plusieurs sièges en jeu dans la circonscription. En cas de vote bloqué par listes, l'effet majoritaire est amplifié. En revanche, si l'électeur dispose d'autant de voix que de sièges et ne peut accorder qu'une seule voix à chaque candidat, ce mode de scrutin a des effets proportionnels. L'actuel mode de scrutin municipal pour les communes de moins de 3 500 habitants qui admet le panachage permet ainsi l'expression de la diversité... Parfois jusqu'à l'absurde.

Autre variante, un système plurinominal où l'électeur peut accorder plusieurs voix à un même candidat. En présentant moins de candidats que de sièges à pourvoir et en demandant à ses électeurs de bloquer leurs voix sur eux, un parti minoritaire peut parvenir à avoir des élus.

Si l'électeur dispose de moins de voix que de sièges à pourvoir, le résultat sera le même. Ce système de vote limité, qui peut nous paraître exotique, a été proposé pour la première fois par Condorcet à la Convention pour l'élection du bureau des assemblées primaires. Il a été surtout utilisé en Espagne et au Portugal avant l'adoption de la proportionnelle. Il est encore en usage en Espagne pour l'élection des sénateurs dans des circonscriptions à quatre sièges où l'électeur dispose de trois voix. (Voir Pierre Martin, pp. 51 à 63).

Le mode de scrutin majoritaire uninominal, dans certaines conditions, peut aussi donner, pour les principales formations, un résultat assez proche du scrutin proportionnel.

L'une de ces conditions favorables est l'existence de deux tours plutôt qu'un, disposition qui favorise les coalitions, donc une répartition des circonscriptions « gagnables » entre les différentes composantes.

Autre condition favorable, un nombre suffisant de circonscriptions, donc des circonscriptions relativement petites, démographiquement équilibrées.

Une répartition hétérogène des sensibilités, avec concentration des votes dans quelques circonscriptions peut permettre l'expression de minorités fortement localisées, mais en revanche, fragilise la constitution de majorités (Voir Partie V).

La question des effets du mode de scrutin majoritaire n'est donc pas séparable de celle du découpage des circonscriptions et des biais qui peuvent ainsi être introduits dans l'expression du suffrage, jusqu'à rendre possible une majorité en sièges minoritaire en voix.

Selon Pierre Martin « Elbridge Gerry, gouverneur du Massachusetts au début du XIX ^e siècle, est (...) le Christophe Colomb de ce type de manoeuvre. » (p. 42). Comme on sait, celle-ci, misant sur la relative stabilité du vote, consiste à découper les circonscriptions de manière à concentrer les voix du parti que l'on veut pénaliser sur certaines et en les dispersant dans d'autres. « Un journaliste local ayant observé les curieuses formes géographiques des circonscriptions, ressemblant à des salamandres, on baptisa ce travail, un « Gerrymander », contraction de Gerry et Salamander. »

A la mémoire d'Elbridge Gerry

À considérer le débat de ratification de l'ordonnance arrêtant le nouveau découpage des circonscriptions législatives (Sénat 13 décembre 2009), la tradition du gouverneur du Massachusetts est toujours bien vivante.

On en trouvera une démonstration détaillée notamment dans l'intervention de Jean-Louis Masson relative à la Moselle. Déplacements de bureaux d'une circonscription à une autre selon leur propension à voter à droite ou à gauche, modifications inventives de limites de circonscriptions :

« Cette permutation de bureaux de vote a été effectuée au prix d'un découpage tout à fait extravagant.

En effet, historiquement, la limite entre les première et troisième circonscriptions a toujours coïncidé avec le lit de la Moselle. Or, avec cette ordonnance, les deux circonscriptions vont former l'une dans l'autre des excroissances qui s'enchevêtreront de manière inextricable. En particulier, les bureaux de vote du canton de Metz III transférés à la première circonscription auront la forme d'une hernie, seulement rattachée à cette circonscription par une étroite bande de terrain de quelques centaines de mètres, à savoir un simple chemin de halage le long d'un canal ! »