Quels prélèvements obligatoires pour la sortie de crise ?

Rapport d'information n° 45 (2009-2010) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 15 octobre 2009

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• INTRODUCTION
  
  • I. LES PRINCIPALES TENDANCES DE L'ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
    
    • A. UN RISQUE DE DIMINUTION DURABLE ET SUBIE DU TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
      
      • 1. Les déterminants de l'évolution du taux de prélèvements obligatoires : quelques rappels
        
        • a) Les allégements des gouvernements successifs auront réduit le taux de prélèvements obligatoires d'environ 3,5 points de 1998 à 2010
          
        • b) Des fluctuations spontanées résultant de celles de l'activité économique, qui normalement s'annulent à moyen terme
          
      • 2. Un risque de diminution durable à cause de la crise économique
        
        • a) Un taux de prélèvements obligatoires qui retrouverait en 2009 et en 2010 son niveau de 1981, selon le Gouvernement
          
        • b) L'impôt sur les sociétés : effondrement temporaire ou éclatement d'une « bulle » ?
          
          • (1) Une implosion en 2009, partiellement rattrapée en 2010
            
          • (a) Selon une approche « graphique » : des recettes de l'ordre de 16 milliards d'euros en 2009
            
          • (b) Des simulations simples conduisent à des recettes de 16 milliards d'euros en 2009 et 31 milliards d'euros en 2010
            
          • (2) L'éclatement d'une « bulle » de recettes de 10 milliards d'euros ?
            
        • c) Un taux de prélèvements obligatoires structurellement réduit par la crise ?
          
    • B. LA RÉPARTITION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES ENTRE LES ASSIETTES
      
      • 1. La tendance récente : réduire les cotisations sociales au profit de la taxation du revenu
        
      • 2. Une stabilité des impôts sur la consommation qui ne paraît pas économiquement justifiée
        
    • C. LA RÉPARTITION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES ENTRE LES CATÉGORIES D'ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
      
      • 1. Les évolutions d'ensemble : augmentation du poids de la sécurité sociale et des collectivités territoriales, diminution de la part de l'Etat
        
      • 2. La fiscalisation du financement de la sécurité sociale et de la dette sociale
        
        • a) La fiscalisation du financement de la sécurité sociale
          
          • (1) Une tendance de long terme
            
          • (2) La fiscalisation du financement de la sécurité sociale a été juridiquement clarifiée depuis 2005
            
          • (3) Toutefois l'affectation du produit de 20 impôts et taxes reste peu lisible et gagnerait à être rationalisée
            
        • b) La fiscalisation de la dette sociale
          
      • 3. L'augmentation de la part des collectivités territoriales dans les prélèvements obligatoires accompagne les transferts de compétences
        
    • D. LA PERSISTANCE D'UN NIVEAU ÉLEVÉ DE COTISATIONS SOCIALES EN FRANCE QUI LA DISTINGUE DES AUTRES ETATS EUROPÉENS
      
  • II. QUELLE POLITIQUE DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES POUR FAVORISER LA SORTIE DE CRISE ?
    
    • A. SE FIXER DES PRINCIPES DIRECTEURS
      
      • 1. L'impossibilité d'accroître rapidement les prélèvements obligatoires
        
      • 2. Une application de la loi de programmation des finances publiques qui suscite certaines interrogations
        
        • a) L'obligation de gager annuellement les créations de « niches » fiscales ou sociales est interprétée de manière laxiste par le Gouvernement
          
          • (1) L'article 11 de la loi de programmation des finances publiques
            
          • (2) La décision du Gouvernement de considérer que cette disposition ne s'applique qu'à la situation en « régime de croisière »
            
        • b) L'application effective de la règle de gage global de l'ensemble des mesures nouvelles fiscales ou sociales d'ici 2012 suscite certaines interrogations
          
          • (1) Une disposition qui ne doit pas forcément s'appliquer annuellement
            
          • (2) L'obligation d'alourdir d'ici 2012 les prélèvements obligatoires d'environ 6 milliards d'euros par rapport au droit actuellement prévu
            
    • B. ORGANISER LA MONTÉE EN CHARGE DE LA FISCALITÉ « VERTE »
      
      • 1. La taxe carbone : un impôt d'avenir mais à l'incidence modeste à court terme
        
      • 2.  « Niches vertes » ou « niches grises » : quelle cohérence et quel impact pour les finances publiques ?
        
    • C. POURSUIVRE L'ALLÈGEMENT DE LA FISCALITÉ DES ENTREPRISES
      
      • 1. La tendance à l'allègement de la fiscalité des entreprises
        
      • 2. Une tendance amplifiée pour répondre à la crise
        
      • 3. Deux nouveaux impôts, assis sur les immobilisations foncières et sur la valeur ajoutée, pour remplacer la taxe professionnelle
        
      • 4. La France reste malgré tout handicapée par le haut niveau nominal des taux des principaux prélèvements sur les entreprises
        
    • D. LEVER LES INQUIÉTUDES EN MATIÈRE DE FISCALITÉ LOCALE
      
      • 1. La suppression de la taxe professionnelle : enjeux et conséquences pour les collectivités territoriales
        
        • a) De plus en plus coûteuse pour le budget de l'Etat, la taxe professionnelle représente une recette essentielle pour les collectivités territoriales
          
        • b) La réforme de la taxe professionnelle suscite de réelles inquiétudes au regard de l'autonomie financière des collectivités territoriales
          
      • 2. Renforcer la cohérence entre la structure, les compétences et le financement
        
        • a) Adapter la ressource fiscale au champ de compétences de chaque catégorie de collectivités territoriales
          
        • b) La spécialisation : une fausse bonne idée
          
        • c) Clarifier les rapports entre l'Etat et les collectivités territoriales
          
        • d) Quel calendrier pour une réforme ?
          
  • III. QUELS CONTOURS POUR LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES D'APRÈS LA CRISE ?
    
    • A. S'ADAPTER AU CONTEXTE DE L'ÉCONOMIE GLOBALISÉE
      
      • 1. Les principes et orientations dégagés par le Conseil des prélèvements obligatoires, dans une importante étude réalisée à la demande de la commission des finances
        
      • 2. Un triptyque fiscal à envisager à moyen terme
        
        • a) Le « bouclier fiscal » vise à prévenir la spoliation de certains contribuables...
          
        • b) ... mais il présente de réels effets pervers
          
        • c) Le principe du « triptyque » et son évaluation financière
          
        • d) Une réforme qui ne doit pas être adoptée à contre-temps
          
      • 3. Les réductions des exonérations de cotisations sociales patronales : une piste à emprunter avec prudence
        
        • a) Le dilemme entre lutte contre le chômage et amélioration de la compétitivité
          
        • b) Des économies potentielles existent cependant
          
    • B. PRIVILÉGIER UNE DYNAMIQUE DE L'ASSIETTE
      
      • 1. Elargir les bases et réduire les taux : l'autre règle d'or
        
      • 2. Poursuivre la lutte engagée contre les paradis fiscaux
        
        • a) Les avancées issues des sommets du G 20
          
        • b) Une action à poursuivre aux niveaux national, européen et international
          
  • IV. VERS UNE AUGMENTATION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES ?
    
    • A. DE NOUVEAUX DÉFIS À RELEVER
      
      • 1. Les limites de la recherche d'économies budgétaires
        
        • a) L'absence d'effet immédiat significatif des réformes structurelles
          
        • b) Une marge de manoeuvre limitée pour des économies conjoncturelles
          
      • 2. La menace de la charge de la dette
        
        • a) L'hypothèque de l'accroissement de la charge de la dette de l'Etat
          
        • b) La reprise inéluctable de la dette sociale
          
          • (1) L'accumulation de nouveaux déficits sociaux en 2009 et 2010
            
          • (2) La crise actuelle rend certes difficile toute hausse des prélèvements obligatoires
            
          • (3) Cependant, elle ne doit pas être le prétexte pour différer le débat sur le financement de la nouvelle dette sociale
            
      • 3. Les dépenses liées au vieillissement de la population
        
        • a) Des dépenses liées au vieillissement qui devraient augmenter de 3,2 points de PIB entre 2004 et 2050
          
        • b) Le financement des retraites : « le rendez-vous de 2010 » à ne pas manquer
          
      • 4. Les conséquences d'une augmentation probablement durable du taux de chômage
        
    • B. QUELLES PERSPECTIVES  POUR LE TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES ?
      
      • 1. La crise semble rendre impossible le rétablissement des finances publiques par la seule maîtrise de la dépense
        
      • 2. La nécessité de réaliser plusieurs dizaines de milliards d'euros d'ajustements supplémentaires par rapport à ce qui est actuellement prévu ?
        
• TRAVAUX DE LA COMMISSION
  
• AUDITION DE MME CHRISTINE LAGARDE, MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DE L'INDUSTRIE ET DE L'EMPLOI, ET DE M. ALAIN MARLEIX, SECRÉTAIRE D'ETAT À L'INTÉRIEUR ET AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, SUR LE PROJET DE SUPPRESSION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE ET LA RÉFORME DES FINANCES LOCALES
  
• AUDITION DE M. JEAN-LOUIS BORLOO, MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ÉCOLOGIE, DE L'ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER, EN CHARGE DES TECHNOLOGIES VERTES ET DES NÉGOCIATIONS SUR LE CLIMAT, DE MME CHRISTINE LAGARDE, MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DE L'INDUSTRIE ET DE L'EMPLOI, ET DE MME CHANTAL JOUANNO, SECRÉTAIRE D'ETAT CHARGÉE DE L'ÉCOLOGIE
  
• AUDITION DE M. PHILIPPE SÉGUIN, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES, PRÉSIDENT DU CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
  
• EXAMEN DU RAPPORT