D. LEVER LES INQUIÉTUDES EN MATIÈRE DE FISCALITÉ LOCALE
1. La suppression de la taxe professionnelle : enjeux et conséquences pour les collectivités territoriales
a) De plus en plus coûteuse pour le budget de l'Etat, la taxe professionnelle représente une recette essentielle pour les collectivités territoriales
Le diagnostic partagé sur les défauts de la taxe professionnelle n'a pas conduit à en tirer toutes les conséquences. Cet impôt n'a cessé de subir des réformes partielles, le plus souvent pour tenter d'en réduire les effets économiques nocifs. Comme l'a relevé le rapport de la mission sénatoriale sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, les réformes de la taxe professionnelle ont principalement consisté à en « rogner l'assiette » : premier plafonnement à la valeur ajoutée dès 1979, première réduction de la fraction imposable des salaires dès 1982, abattement général de 16 % des bases en 1987, réductions temporaires pour embauche et investissement et pour création de nouveaux établissements en 1988, suppression complète de la part salaires entre 1999 et 2003, réduction de 40 % des bases liées aux recettes de certaines entreprises entre 2002 et 2005, dégrèvement en faveur des investissements nouveaux (DIN) en 2004, élargissement du plafonnement à la valeur ajoutée (PVA) en 2007, enfin, en 2008, exonération définitive des investissements réalisés entre octobre 2008 et décembre 2009.
En dépit de ces aménagements, l'assiette de la taxe professionnelle reste obsolète et demeure notamment en décalage croissant avec les réalités économiques. En effet, à ce jour, 80 % de la base brute de la taxe professionnelle correspondent aux investissements productifs, sous la forme des équipements et biens mobiliers (EBM). Seuls 20 % reposent sur une part foncière. Si les entreprises ont pu profiter des nombreuses réformes de la taxe professionnelle, il n'en est pas de même pour les collectivités territoriales : la réduction de l'assiette entraîne en effet des conséquences directes sur la fiscalité locale et condamne les collectivités à augmenter leurs taux ou à utiliser, comme variables d'ajustement, d'autres taxes.
Pour remédier à ces effets mécaniques, il a été choisi de compenser, par le budget de l'Etat, une partie du manque à gagner lié au rétrécissement de cette assiette fiscale. Les multiples compensations et dégrèvements qui sont appliqués à la taxe professionnelle la singularisent parmi les autres impôts locaux : à elle seule, elle concentre près de 70 % du coût budgétaire de ces dispositifs, soit 14 milliards d'euros sur un total de plus de 20 milliards d'euros. Les dégrèvements résultants du PVA, visibles dans le graphique de gauche, s'élèvent, à eux seuls, à près de 9 milliards d'euros.
Source : annexe « Effort financier de l'État en faveur des collectivités territoriales », projet de loi de finances pour 2009
Si l'Etat a fini par devenir le premier contribuable local, il le doit surtout à la taxe professionnelle. Dans une perspective dynamique, cette évolution apparaît préoccupante : à la différence des autres impôts locaux, qui réduisent la part de leur prise en charge par l'Etat, la taxe professionnelle est de plus en plus financée par le budget national (de 37% en 2003 à 42 % en 2008), comme l'illustre le graphique ci-dessous.
Source : idem
Cette situation montre que les dégrèvements de taxe professionnelle progressent plus rapidement que les produits. La structure actuelle de cet impôt semble atteindre ses limites.
Pourtant, la taxe professionnelle représente une recette essentielle pour les collectivités territoriales : en 2009, elle s'élève ainsi à 29,13 milliards d'euros de produits votés, soit près de 45 % du produit des impôts directs locaux et 28 % de l'ensemble de la fiscalité locale. Ses enjeux financiers sont donc considérables, et ce quel que soit le niveau de collectivités. Le produit de la taxe professionnelle se distribue en effet de la manière suivante entre les collectivités territoriales : 17 milliards d'euros pour les communes et leurs groupements, 9 milliards d'euros pour les départements, et, enfin, 3 milliards d'euros pour les régions.
b) La réforme de la taxe professionnelle suscite de réelles inquiétudes au regard de l'autonomie financière des collectivités territoriales
Réformer la taxe professionnelle appelle à faire preuve de prudence : cette recette fiscale, essentielle pour les collectivités territoriales, ne saurait disparaître sans qu'une telle réforme ne s'accompagne de garanties quant à la stabilité des ressources des collectivités territoriales, dans le respect du principe de leur autonomie financière. Lors d'une intervention télévisée, le 5 février 2009, le Président de la République a annoncé la suppression de la taxe professionnelle dans les termes suivants : « On supprimera la taxe professionnelle en 2010 parce que je veux qu'on garde les usines en France. Je veux qu'on arrête les délocalisations ». Depuis, les précisions apportées n'ont pas encore permis de lever toutes les inquiétudes liées aux conséquences de cette réforme.
En réalité, la suppression de la taxe professionnelle consisterait à retirer de son assiette les équipements et biens mobiliers (EBM). Ceux-ci représentent 22,2 milliards d'euros sur le total du produit de la taxe - la part foncière de la taxe professionnelle constituant les 5,8 milliards d'euros restants. L'ampleur d'une telle réforme pose la question des dispositifs mis en place en vue d'assurer le remplacement d'une recette fiscale aussi conséquente, et par ailleurs dynamique.
Le gouvernement s'est engagé, pour l'année 2010, à une compensation à l'euro près du coût de la réforme pour les collectivités territoriales. Pourtant comme l'avait souligné le rapport du comité présidé par M. Edouard Balladur : « il n'est pas sérieusement envisageable qu'en l'état actuel des finances publiques, le budget de l'Etat supporte, par un supplément de déficit, la perte de recettes résultant de sa suppression, différée ou immédiate ». Notre collègue, le Président Jean Arthuis, avait, à son tour, indiqué dans son rapport sur la réforme de la taxe professionnelle : « que la réforme aboutisse à augmenter une imposition existante ou à créer une nouvelle taxation, son coût sera directement ou non, imputé in fine sur les ménages, par le biais des prix à la consommation ou par celui d'une augmentation de la fiscalité. La seule alternative est donc bien de solder la réforme en temps réel ou de reporter son coût, par le déficit public, sur les générations futures ».
Le premier terme de l'alternative devant être favorisé, la question des nouvelles ressources fiscales affectées aux collectivités territoriales, en substitution de l'imposition des EBM, apparaît centrale. A ce stade, les perspectives dans ce domaine demeurent floues, peu satisfaisantes et incertaines. En effet, le projet d'ajouter à un panier de recettes diverses, une contribution économique territoriale (CET), composée d'une cotisation locale d'activité (CLA), assise sur les bases foncières, et d'une cotisation complémentaire (CC), assise sur la valeur ajoutée, n'est pas suffisant pour lever les inquiétudes des collectivités territoriales. Certaines questions restent, en effet, entières. Trois points continuent notamment de susciter d'importantes interrogations.
Tout d'abord, les collectivités territoriales souhaitent conserver des marges dans la fixation des taux. Or, il ne semble pas, à ce stade, qu'elles puissent faire varier le taux de toutes les ressources dont l'affectation est envisagée. Dès lors, le ratio d'autonomie fiscale affiché par le Gouvernement relève du pur sophisme.
En effet, les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle sur le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales sont ambiguës. Si, d'une part, la stabilité des ressources n'est pas garantie à long terme, ce qui est de nature à menacer ce principe, il convient de rappeler, comme le fait le Gouvernement, que :
- les nouvelles recettes affectées entrent dans le champ de la définition des ressources propres, même s'il s'agit en réalité de dotations réparties aux différents niveaux, un peu selon le principe du « centralisme démocratique » ;
- la prise en charge croissante par l'Etat à l'aide de dégrèvements, à hauteur de 42 % du produit de la taxe professionnelle, fait de celle-ci un impôt de moins en moins conforme à l'esprit du principe d'autonomie financière des collectivités territoriales.
Enfin, le maintien d'un lien étroit entre les entreprises et les territoires constitue la troisième exigence sur laquelle pourrait buter la réforme de la taxe professionnelle. La CET apparaît rassurante de ce point de vue mais, dans l'intérêt des collectivités territoriales, il faudra que ce lien ne soit pas un trompe-l'oeil : elles doivent être assurées de bénéficier de recettes dynamiques dont l'assiette soit localisable et modulable, plus spécialement pour sa part assise sur la valeur ajoutée.