IV. VERS UNE AUGMENTATION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES ?
A. DE NOUVEAUX DÉFIS À RELEVER
1. Les limites de la recherche d'économies budgétaires
L'accroissement de l'endettement public et la nécessité de financer des charges nouvelles coûteuses, rendent nécessaire la recherche d'économies budgétaires. Le Premier ministre a d'ailleurs annoncé son intention de faire « voter une loi pluriannuelle qui planifiera une baisse de la dépense publique sur plusieurs années ». Cet exercice nécessaire se heurte pourtant à des limites.
a) L'absence d'effet immédiat significatif des réformes structurelles
La méthode la plus efficace pour réduire la dépense de l'Etat consiste à procéder à des réformes structurelles qui conduisent à redéfinir ses missions et les conditions dans lesquelles il les exerce. Ces réformes sont efficaces mais leurs effets ne sont constatés que sur le long terme.
Ainsi, les économies attendues de la mise en oeuvre des orientations issues de la révision générale des politiques publiques (RGPP) sont évalués à 7 milliards d'euros d'ici 2011. De même, la politique de non remplacement de l'ensemble des départs en retraite de fonctionnaires de l'Etat permet, dans le projet de loi de finances pour 2010, de limiter à 0,6 % le taux de progression de la masse salariale, soit deux fois moins que la norme de dépense. Il en résulte une « économie » de 440 millions d'euros, soit moins de 0,5 % des dépenses du budget général.
S'agissant de la poursuite des réformes structurelles, le Gouvernement a annoncé la mise en oeuvre d'une « nouvelle vague de réformes dans le cadre du budget triennal ». Pour sa part, le rapport, rendu en mars 2009, du comité pour la réforme des collectivités territoriales, présidé par M. Edouard Balladur, proposait de « prévoir, à l'occasion de la révision générale des politiques publiques, de tirer toutes les conséquences des lois de décentralisation de telle sorte que les services déconcentrés de l'Etat qui interviennent dans le champ des compétences des collectivités locales soient supprimés ».
b) Une marge de manoeuvre limitée pour des économies conjoncturelles
Les dépenses de l'Etat sont fortement rigides. La charge de la dette, les rémunérations et les pensions sont des dépenses qu'il est impossible de ne pas honorer et qui représentent, dans le projet de loi de finances pour 2010, 52 % du total des dépenses. Les prestations sociales et les dépenses d'investissement, qui représentent 9 % du total, sont difficilement compressibles.
Ventilation par fonction des dépenses du budget général proposées par le projet de loi de finances pour 2009
Source : projet de loi de finances pour 2010
La marge de manoeuvre pour réaliser des économies budgétaires repose donc sur une enveloppe d'environ 110 milliards d'euros, soit moins de 40 % des dépenses du budget général. Elle est constituée des dépenses de fonctionnement et, surtout, d'intervention. Au sein de cette enveloppe, la marge est encore réduite par la nécessité de maintenir les moyens indispensables au fonctionnement de l'Etat, par l'existence de dotations régies par des textes (concours aux collectivités territoriales par exemple), par l'existence de prestations de guichets servies en fonction de droits et par l'importance croissante des subventions aux opérateurs, qui assument une part croissante des missions de l'Etat et, surtout, qui utilisent en partie ces subventions pour rémunérer leurs agents.
Quand bien même ces gisements d' « économies » seraient exploités, il faut noter que les dépenses de fonctionnement et d'intervention sont les plus sollicitées pour faire face à la crise. Ainsi, les ouvertures de crédits réalisées par les deux lois de finances rectificatives du premier semestre 2009, pour financer la mise en oeuvre du plan de relance, ont principalement porté sur les dépenses de fonctionnement et d'intervention.
Evolution des dépenses du budget général du PLF 2009 au PLF 2010
(en milliards d'euros)
Source : projet de loi de finances pour 2010
Au-delà de la dépense budgétaire, il apparaît que la recherche d'économies sur les dépenses fiscales se heurte au même type de problématiques, et que les gains obtenus, souvent au prix de combats politiques difficiles, représentent rarement des sommes importantes à l'échelle du budget de l'Etat et sont en tout état de cause hors de proportion avec les besoins qu'il faudra couvrir dans les décennies à venir. Il importe cependant de persévérer dans cette direction car, même si une économie semble limitée, lorsqu'elle est pérennisée, elle contribue réellement à accroître les marges de manoeuvre futures de l'Etat.