B. PRIVILÉGIER UNE DYNAMIQUE DE L'ASSIETTE
1. Elargir les bases et réduire les taux : l'autre règle d'or
Le rapport précité du Conseil des prélèvements obligatoires préconise d'élargir les assiettes fiscales et de réduire les taux d'imposition. En effet, de telles impositions présentent l'avantage d'être les plus neutres économiquement.
Selon certains économistes, une réforme fiscale reposant sur ce principe augmenterait fortement la croissance de l'économie française. Dans un rapport publié en 2006 par le Conseil d'analyse économique, MM. Christian Saint-Etienne et Jacques Le Cacheux estimaient que la réforme fiscale qu'ils proposaient augmenterait de manière importante la croissance du PIB. Ainsi, ils écrivaient : « le nouveau système fiscal français conduirait à une rapide expansion de la production, des revenus et donc des bases d'imposition. A nouveaux taux donnés, les recettes fiscales progresseraient significativement et ramèneraient rapidement les finances publiques à l'équilibre ». Lors de son audition par votre commission des finances, le 22 juin 2005, M. Christian Saint-Etienne a même estimé que la réforme permettrait de porter à moyen terme la croissance de l'économie française à 3-3,5 % par an.
Ces estimations sont cependant essentiellement spéculatives. L'intérêt essentiel d'un élargissement des bases est de permettre d'accroître les recettes, ce qui, comme on le verra ci-après, devra vraisemblablement être le cas d'ici quelques années.
De ce point de vue, la prochaine évaluation des niches devra jouer un rôle essentiel. L'article 12 de la loi de programmation des finances publiques prévoit que dans les trois ans suivant l'entrée en vigueur de toute niche fiscale ou sociale, le Gouvernement présente au Parlement une évaluation de son efficacité et de son coût. Surtout, pour les mesures en vigueur à la date de publication de la loi de programmation, cette évaluation doit être présentée au plus tard le 30 juin 2011, c'est-à-dire avant le débat d'orientation des finances publiques pour 2012. L'année 2012 devrait être celle de la remise en cause des niches les moins utiles.
Une première approche pourrait être d'abaisser le plafond général des « niches fiscales » de l'impôt sur le revenu, par exemple de 25.000 euros à 20.000 euros.
2. Poursuivre la lutte engagée contre les paradis fiscaux
Dans son dernier rapport sur les prélèvements obligatoires, votre rapporteur général avait souligné que la crise financière créait un contexte favorable à la relance de la lutte contre les paradis fiscaux.
De fait, depuis lors, les dirigeants des principales économies, réunis au sein du G 20, se sont emparés de ce dossier complexe et ont affiché une ferme volonté d'agir pour mettre fin aux pratiques douteuses, en particulier à l'opacité dont peuvent bénéficier individus et entreprises dans certains territoires non coopératifs. Toutefois, pour être efficace, cet effort doit être poursuivi dans le temps avec une grande fermeté. En outre, la France doit également se donner des moyens d'action afin de lutter plus efficacement contre l'évasion fiscale.
a) Les avancées issues des sommets du G 20
Si l'actuelle crise financière n'est pas directement liée à l'activité des paradis fiscaux, bancaires et juridiques, ces places participent à la dérégulation de la sphère financière. D'autre part, l'évasion fiscale massive qu'elle facilite considérablement est devenue moins supportable pour des Etats confrontés à de forts déficits et à un accroissement de leur dette.
C'est pourquoi la lutte contre les « juridictions non coopératives » a figuré en bonne place des sommets des chefs d'Etats et de gouvernements des pays du G 20 qui se sont tenus à Londres (2 avril 2009) et à Pittsburgh (25 septembre 2009).
En particulier, le G 20 de Londres a validé les listes « noire » et « grise », établies par l'OCDE, des Etats ne se conformant pas aux standards internationaux de transparence financière et a proposé une panoplie de sanctions pouvant frapper les Etats qui persisteraient dans une telle attitude :
- accroître les obligations de déclarations de la part des contribuables et des institutions financières concernant les transactions en relation avec une juridiction non coopérative ;
- augmenter la retenue à la source pour une gamme élargie de versements à destination des juridictions non coopératives ;
- refuser toute possibilité de déduction des frais payés à un bénéficiaire résident d'une juridiction non coopérative ;
- réviser les conventions fiscales conclues avec les territoires refusant de façon effective l'échange de renseignements en matière fiscale ;
- demander aux institutions internationales et aux banques de développement régional de réviser leur politique d'investissement pour en exclure les territoires non coopératifs ;
- et enfin, donner davantage d'importance aux principes de transparence fiscale et d'échange d'informations pour la conception des programmes d'aide bilatérale.
Lors de leur réunion de Pittsburgh, les dirigeants du G 20 ont publié un document de suivi des actions décidées à Londres, montrant ainsi leur attention quant à l'application effective des principes décrits ci-dessus.
b) Une action à poursuivre aux niveaux national, européen et international
Malgré ces incontestables avancées, il convient de ne pas relâcher l'effort, comme l'ont souligné tant le Groupe de travail Assemblée nationale - Sénat sur la crise financière internationale que nos collègues députés Didier Migaud, Gilles Carrez, Jean-Pierre Brard, Henri Emmanuelli, Jean-François Mancel et Nicolas Perruchot dans un récent rapport d'information. En effet, sans une volonté politique de long terme, il est vain d'espérer le succès à l'encontre d'un système dont beaucoup d'acteurs se sont arrangés par le passé et qui met en jeu les intérêts vitaux de certains Etats.
Par nature, l'action doit avant tout être engagée au niveau international, de manière coordonnée avec nos partenaires. Pour reprendre les conclusions du groupe de travail Assemblée nationale - Sénat précité, il conviendrait ainsi de fixer une date butoir au-delà de laquelle il n'existera plus qu'une liste « noire » et une liste « blanche » , et de poser le principe d'un examen annuel de la situation des pays qui ont figuré sur la liste grise sur la base de la doctrine de l'OCDE en matière d'accès effectif à l'information. L'accès aux renseignements devra également être assuré , notamment par la mise en place (par exemple au niveau de l'OCDE) d'un fichier permettant de connaître l'identité réelle des bénéficiaires, propriétaires et dépositaires quelle que soit la nature juridique de l'entité en cause.
Enfin, à une date butoir qui pourrait être celle de la fusion des listes « noire » et « grise » de l'OCDE, il conviendra de mettre en place un dispositif de sanctions coordonnées frappant aussi bien les territoires non coopératifs que leurs ressortissants et les utilisateurs ainsi que les flux financiers en direction de ou en provenance desdits territoires.
Au niveau européen, il est nécessaire de poursuivre les travaux en vue de réformer la directive 2003/48/CE du Conseil, du 3 juin 2003, en matière de fiscalité des revenus de l'épargne sous forme de paiements d'intérêts. Il convient, en particulier, d'éviter le contournement de ladite directive, par exemple en utilisant des instruments d'investissement intermédiaires (personnes morales ou constructions juridiques) qui ne sont pas couverts par la définition officielle actuelle du bénéficiaire effectif (qui fait exclusivement référence aux personnes physiques) et qui ne sont pas tenus actuellement d'agir en tant qu'agents payeurs.
Au niveau national enfin, votre rapporteur général souhaite que l'Etat se donne tous les moyens de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales , d'une part, en concluant et en ratifiant des conventions incluant les échanges d'informations avec un maximum de pays et, d'autre part, en renforçant nos procédures internes. Il serait ainsi souhaitable d'avancer sur le sujet, déjà ancien, de la création d'un service d'enquêtes fiscales judiciaires disposant de prérogatives traditionnellement dévolues aux officiers de police judicaire telles que filatures et écoutes téléphoniques.